屈雯玉 刘秋莲 周涛
南昌航空大学 外国语学院 德语系 江西南昌 330063
摘要：习近平总书记在十九大报告中指出，经过长期努力，中国特色社会主义已进入了新的时代，并将“实施食品安全战略，让人民吃得放心”上升为国家战略。2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，中国食品安全事业即将迈入新的历史发展阶段，食品安全保障事业已进入新时期。食品安全是我国现今面临的一大问题，一方面消费者的健康和自我保护意识逐渐提高，另一方面食品安全事故频频发生，消费者对食品安全的信任度日渐减弱，政府的公信力受到极大挑战。本文拟以我国食品安全问题为突破口，借鉴德国在食品安全监管体系领域的先进治理经验，探讨我国食品安全问题治理的可行性方案，并提出具体措施，以希望我国食品安全问题能够得到更好的治理。
关键词：德国食品安全监管体系；中国食品安全问题；启示
进入21世纪以来，人们的生活质量越来越高，对食品安全问题也越来越关注。虽然我国对于食品安全监管的力度不断加大，但是重大食品安全事故频发。“三聚氰胺毒奶粉”、“地沟油”事件等诸多食品安全事件让我们看到，我国的食品安全监管体制仍然存在诸多弊端，食品安全形势不容乐观。
一、我国食品安全监管体系存在的问题
中国国土面积辽阔，人口基数大，各层机关组织众多，食品监管综合管控远比想象中要繁琐和复杂。目前，我国食品安全监管体系主要存在以下几个问题：
（一）标准体系不完善
我国目前已经初步建立起一套包括国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四个层次标准在内的体系。这套标准体系基本符合我国的实际情况，机构上相对合理，内容覆盖面广，在我国的食品安全工作中起到了至关重要的作用。[1]
但是，近年来重大食品安全事故频繁发生，说明这套标准具有不完善性，这个问题应该引起相关部门的重视。第一，食品安全标准的科学性无法明确确保，各个行业的普适性参差不齐。食品安全标准由国家卫生部制定，依据是食品质量安全风险评估结果。但是，这个风险评估结果只符合制定标准时以及之前的一段时间，有效性的持续时间长短要视之后的情况而定，是否科学在企业的实际生产操作后才能得出结论。第二，食品安全标准和国际标准接轨具有一定的难度。此前，有数据表明，我国食品安全标准仅两成接轨国际。比如，我国允许的“农残”量要高出美国数倍，有危害的“植物奶油”在我国没有强制性的限量标准。诸如此类的“问题标准”不仅是对消费者安全的不负责，更是严重影响了我国的食品出口问题。
（二）监管及问责机制不科学
事实上，食品安全事件远比报道出来的数量要多得多。一般小的食品安全问题无人问津，只有发生重大或特大的给人们生命财产安全造成重大损失的食品安全事故时，才会引起相关部门的重视，这严重影响我国食品安全的发展。 食品从“田间”到“餐桌”涉及种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费四个主要环节[8]，国家因此把整个环节的食品安全监管权分配到每一段的监管主体上。这样的分配思路看似严密，但事实并非如此。表面看来，单个监管部门的食品安全监管责任减轻且更具有专门性，但是各个环节之间会出现的信息不及时不对等、范围界限模糊不清等问题却没有被考虑在内。由于职责分工不清及部门利益的存在，趋利避害行为造成监管部门“缺位”、“越位”，“有利就抢着管，无利就让着管”，也因此出现重复监管和监管盲区并存的现状。除此之外，从国家层面来看，食品安全监管者的失职或渎职行为也有待引入司法领域，追究法律责任。目前很多小摊小店等小作坊的问题很严重，不仅没有营业执照，连基本的店面卫生和食材新鲜都不能保证。然而，监管部门的处罚还仅仅停留在罚款、停业整顿等力度较轻的处罚，没有打击到根本。这样一来，此类问题只会反复出现，不会彻底消失。
（三）相关法律法规不完善
我国在1982年就通过了《中华人民共和国食品卫生法(试行)》。到目前为止，全国人大制定的与食品安全相关的法律有有20余部，国务院制定的与食品安全相关的行政法（行政法论文）规有40余部，各部委制定的与食品安全相关的部颁规章有150余部，2009年6月1日正式实施的《食品安全法》更是具有里程碑的意义。[2]从这个角度来说，我国针对食品安全已经有了相对完整的法律法规，也有了符合我国国情的一套食品安全检测流程。但是很多方面都已不再能满足新时代下食品安全发展的趋势。首先，条例与条例之间的关系不够贴合，界限不够明确，个别条例之间存在重复和冲突问题，可操作性不高。其次，个别领域甚至没有被相关条例覆盖，成为容易被不法分子“钻空子”。再者，消费者的意见多数并没有被采纳，缺少了一定的民主性。
二、德国食品安全监管体系的概述
现从食品角度，通过对德国农产品质量安全监管体系及策略的阐述，比较中德在食品安全监管领域的不同，探寻中国在此领域的发展空间。
（一）德国农业生产基本情况
德国农业生产经营的特点是以家庭式农场为主的企业化经营。德国食品安全的策略主要体现为食品质量安全的“三项目标”、“七项基本原则”和 “八大体系”。[3]
1、食品安全的三项目标德国及欧盟在制定食品安全的有关法律法规和工作时，紧紧围绕着以下三项目标： ①保护消费者健康 — 仅允许生产和提供安全的食品；
②保护消费者不受欺骗 —严防欺诈行为；
③维护消费者知情权 — 向消费者提供实事求是的信息
2、食品安全的七大基本原则[4]：为了实现食品安全的“三项目标”，德国联邦食品、农业和消费者保护部（BMELV）确立了食品领域关于食品安全的“七项基本原则”。
①食品链原则 所有保证食品质量的措施必须沿着“从土地到餐桌”食品链前后一贯地进行。
②企业家责任原则 在德国食品法典中有一个非常重要的概念—“谨慎义务”。
③可追溯原则 每个商品包装上必须应用条码信息技术并输入相关信息，以便在发生食品安全事件时，生产商和监督机构能快速找到原因。
④独立、科学的风险评估原则 德国要求联邦风险评估研究所（BfR）必须独立从事研究，完成食品安全风险评估，提供客观翔实科学公正的风险评估报告。
⑤风险评估与风险管理分离的原则 德国和欧盟法律为风险评估与风险管理分离提供了依据，双方明确分离，互不干扰。
⑥预防原则 德国始终强调“预防为主，防重于治”。
⑦风险沟通透明化原则 德国强调消费者能够了解真实的食品安全风险信息。
3、食品安全保障的八大体系[5]
德国是世界上四大食品出口国之一，也是食品进口大国。德国在食品质量安全监管方面采取了一系列有效的措施，尤其是通过建立层次分明安全分级监管模式，构建起相互合作、统一协调的食品安全保障体系，并在管理者、生产经营者和消费者之间形成了共同执行与自觉遵守的意识，确保食品的质量安全。
①食品安全的法律法规体系。德国食品安全法律体系的显著特点是“法律法规的颁布、执法监督和研究评估方面实行权限分立、职能分开”。
②食品安全的技术标准体系。德国食品安全标准体系由欧盟标准、德国国家标准、各州食品标准以及行业/协会标准构成。
具有以下特点：一是标准较为系统化。二是标准要求具体、可操作性强。三是法律化强。标准的制定与实施将技术要求与法律执行相结合。
③食品质量安全监管体系。在德国，食品安全监管首先接受欧盟委员会下的健康与消费者总司、欧洲食品安全局（EFSA）和欧洲食品与兽医局（FVO）的检查。各州分三级管理，州的食品和消费者保护局（部）负责监督、设立机构和颁布规定等；区级机构负责服务性和专业的监督；县市级机构负责食品监督的具体事务。分级负责这一思想决定了食品质量安全的责任和决定权必须落在能够解决问题的最小社会团体。这种“分级负责的原则”也被认为是德国食品安全监管体系最突出的特点。
④食品安全监测体系。德国设有官方和非官方的检验检测机构，大体上分为企业自检、中介机构检测、政府检验机构三种类型。大部分州设立了官方检测机构，专门负责食品及饲料的监管检测。德国的第三方机构经过官方认可和计量认证，也可为消费者服务。
⑤食品安全认证体系。德国在食品质量安全认证方面起步较早，普遍建立了相对完善的认证体系和认证工作程序。一是所有官方和民间的研究机构、检测机构都必须经过欧盟委员会下属的健康与消费者总司、FVO或BfR和BVL组织的资质评估认可。二是食品生产者必须接受标准化生产培训。三是在所有加工企业推行一系列的HACCP、ISO等质量管理体系认证。四是在产品认证上，有影响的认证有德国中央农业营销协会（CMA）认证、德国质量与安全体系认证（QS）认证和有机（BIO）认证。
⑥食品安全追溯体系。在德国，所有食品在包装标签上都须注明商标、食品成分和有效期，还应有有关商检机构质量认可的显著标志。同时每件食品都有一个编号，通过编码信息技术可以了解该食品的所有信息，以便出现食品安全问题时能够很快找到责任人和污染的原因并采取相关措施。
⑦食品安全风险评估和风险管理体系。有关当局须向消费者提供有关食品和产品中可能存在及已被评估的风险信息。为此当局定期组织专家听证、科学会议及消费者讨论会，公开其评估工作和评估结果，并且积极以简易的方式向消费者提供科学研究成果。
⑧职业教育体系。德国农业就业者经过3年的正规职业教育、上岗后经过5年的生产实践之后，还需参加行业协会组织的职业技能鉴定，才能取得职业资格。
三、德国食品安全监管体系对中国的启示
（一）国家层面：
1、不断完善食品安全法律法规，同时各项标准与国际接轨。德国是欧盟成员国，其食品安全法律体系的显著特点是“法律法规的颁布、执法监督和研究评估方面实行权限分立、职能分开”。在立法上，首先，欧盟制定了食品基础法，包含食品安全要求，食品和饮食经营者责任等。其次，德国根据本国特点将食品基础法细化，制定了LFGB等一系列法律法规。各州在联邦法规特许的范围内，制定有关规章规定。在法律结构上，形成了以食品基础法和LFGB为基本框架，涵盖原材料采购、生产加工、运输、贮藏和销售所有环节的德国特色食品安全法律体系。在执法上，各州及地区自然环境、农业和消费者保护局或机构是食品安全法律执行情况的监督主体。[3] 食品安全法律层层递进，符合各州州情的同时，和欧盟法律接轨，食品安全法律法规十分完善且非常严格。但是在中国，食品安全法律的体系仍不完善 主要表现为法律法规配套不够完善，监管盲区频现。《食品安全法》有关食品标签等方面规定的配套操作性规范也不够完备;食品安全法律体系的内容单薄，缺少一系列保障食品安全的重要制度，如食品安全应急处理机制、食品安全风险评价制度、食品安全信用制度以及食品安全信息发布制度等。另外，现行食品安全法律体系中也欠缺对食品安全监管机关及其工作人员监管职责的失职责任追究机制。[6] [9]
2、建立科学完整的检验检测体系。德国设有官方和非官方的检验检测机构，大体分为企业自检、中介机构检测、政府检验机构三种类型。协会的自检行为与政府的监管行为紧密结合，使产品的质量监测由点及面、由随机到日常，使监测变得更为积极有效。[7] 根据中国现有《食品安全法》等其他有关法律的规定,中国的食品安全管理职能分别由卫生、食品药品监督管理、农业、质量监督等部门分别负责。然而,任何一个部门均没有被授予统一协调的法定职能。且承担不同食品安全管理职能的行政部门并不是垂直领导,而是在当地政府的领导下进行工作。[10]两国的检测机构都很多样，但结果却不同。借鉴德国，国内各个部门的联系应该更加密切，采取统一标准，让检测变得更加行之有效，检测体系更加科学完整。
（二）生产者层面：
生产者必须自觉承担起社会责任，生产质量过关的安全产品。在中国，企业违法生产、加工食品的现象值得重视。“三鹿奶粉”、 “双汇瘦肉精猪肉”等都体现了生产者只顾利益却无视自身本应承担的社会责任，损害了消费者的利益，危害了消费者的健康。在德国食品法典中有一个非常重要的概念——“谨慎义务”。这一概念主要针对食品生产商。每个食品生产商，无论是种植者、养殖者，还是食品加工者，都得承担起保证食品安全的责任和义务。从原料选择开始，到产品达到一流水准，包装加贴标识离开企业后，生产商的“谨慎义务”才算完成。这同样也需要政府加大对违法生产企业的打击力度，督促生产者们承担起应有的责任和义务。
（三）消费者层面：
增强消费者对食品安全的重视程度以及维权意识。德国在制定食品安全的有关法律法规和开展工作时，紧紧围绕着“三项目标”——以消费者为中心，并确立食品安全的“七项基本原则”确保“三项目标”的实现，其中一项为“风险沟通透明化“的原则，要求消费者能够真实了解真实的食品安全风险信息。[3]同时，德国强调消费者在食品安全监管中的重要作用。但是在中国，消费者往往忽略食品安全问题，没有正确的食品安全观和维权意识。根据2020年北京市消协发布的《后疫情时代食品安全消费调查报告》，购买食品时，只有极少数的受访者经常查看卫生许可证等证照情况，而大部分的受访者表示偶尔查看或从不查看相关证照情况；在面对购买到问题食品时，大多数受访者在购买食品时不仔细查看有关证照情况，超过半数的受访者放弃维权。消费者作为食品安全监管中的重要一环，能够积极反馈在消费过程中发现的“漏洞”，帮助不断完善我国的食品安全监管制度。因此，消费者应当树立正确的食品安全观和增强维权意识，购买食品前先确认食品来源，当买到问题食品时积极维权，向有关部门举报。
四、结语
食品安全从来不是一方努力就能解决的问题，只有国家统一调度不断完善监管制度，企业积极承担社会责任生产健康安全的产品，消费者提高对食品安全的重视度以及维权意识，我国食品才会越来越让人放心。
参考文献：
［1］袁筱怡;中国食品安全标准体系的问题及对策[J];食品界;2018年08期.P.30
［2］https://zhuanlan.zhihu.com/p/88693583
［3］童建军.德国农产品质量安全监管策略介绍.[J].GlobalVision.2012年第8期.P.48-51.
［4］李忠东.“德国制造的深刻含义”——食品安全从细节抓起.[J].广东科技.2009.12.总第226期.P.48-49.
［5］李忠东.德国:食品安全靠体系保障. [J].FORYOURHEALTH.P.10-11
［6］黄艳.浅谈我国食品安全监管的现状及对策.[J].社区医学杂志，1672-4208（2008）18-0005-04.
［7］中国驻德国经商参处.德国食品安全监管体系赢得信任. [J].中国国门时报.2013年3月6日第006版.P.1-3.
［8］Staatssekretr Gert Lindemann (1): (Lebensmittelsicherheit in der EU und in Deutschland – Vom Acker oder Stall bis zum Tisch des Verbrauchers. In: Journal für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit,Nr.2(Vol1),2006,S71-72)
［9］潘宇靖.论我国食品安全监管法律制度的问题及其完善[J].江西广播电视大学学报,2020,v.22;No.85,P.59-64.
［10］罗辉.中国食品安全监管的问题审视与机制向度[J].食品与机械,2019,v.35;No.214,P.106-109.