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摘要：通过系统分析PPP项目投资回收及退出移交可能出现的各类风险事项，就风险表现形式进行了描述，同时给出对应的合规管理控制应对策略。
关键词：PPP项目；投资回收；风险
自2013年政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，以下简称PPP）被正式推广应用于基础设施和公共领域起，经历了起步、发展、修正、规范等阶段，PPP模式在过去六年的发展中日趋成熟，已然成为传统公共服务领域的重要供给方式，我国也成为全球最大的区域性PPP市场。与此同时，推广初期的PPP项目逐渐从项目识别、准备和采购阶段走向项目运营和移交，其风险也逐渐凸显出来,而首当其冲的是PPP项目投资回收及退出移交风险。
一、PPP项目投资回收风险
（一）政府付费风险研究
政府付费风险表现为项目公司未能按照合同约定取得可用性付费及运营养护费，其原因可能是基于社会资本的先期违约如施工延迟、竣工未按时验收等，但更多则是因政府原因如财政不足、付费责任转移、资金来源不稳定而导致付费不足的风险。
1.风险表现。一是政府付费无法按时支付。基于政府方财政支付能力不足原因，导致政府方未能按照合同约定金额时间等标准向社会资本方支付可行性缺口补助金额或可用性服务费，使社会资本方未能按期、足额收回投资成本及合理收益的风险。二是政府付费主体不适格。有些地方政府为了规避政府隐性负债风险，将政府付费义务转移给平台公司，由政府平台公司承担政府付费的支付责任，将也同时会引发违规问题。三是政府付费资金来源不稳定。有的地方政府在PPP模式设计上，将政府付费资金来源锁定在政府性基金收入上，但政府性基金收入远没有公共财政收入稳定，由此实际上加重了社会资本方的投资风险。
2.风险防范。一是督促政府方及时足额付费。社会资本方应当积极收集政府财政支付能力相关数据，对政府方的支付能力形成合理预判，并督促政府方及时将已进入运营期的子项目的政府付费纳入财政预算和中长期财政规划，并提供相应的支持性文件。如政府方确实无能力支付的，社会资本方应积极与政府方协商可行的解决方式，必要时可依据约定启动提前终止机制，以降低投资风险。二是建议纠正政府付费主体不合规问题。建议与政府沟通，要严格按照PPP相关政策文件要求纠正政府付费主体。如果不能改变，应要求政府财政对平台公司的支付承担补充支付责任，并明确政府承担补充支付责任并纳入公共财政支出预算管理。三是建议对政府付费资金来源进行摸底。对PPP项目的政府付费来源要做到“事前摸底”，特别是对于以政府性基金预算作为政府付费主要支出来源的项目，要合理预估合作期内各年政府预算支出安排，原则上应与本级政府历年政府性基金预算收支情况相匹配，做到风险能够合理控制。
（二）PPP项目使用者付费风险研究
使用者付费较政府付费，更易受市场波动影响。使用者付费不足，项目公司将自行承担运营亏损，影响项目投资回收，进而威胁项目经营及银行还贷，需要引起足够重视。
1.风险表现。一是使用者付费未达预期。对于经营性或者准经营性PPP项目而言，在使用者付费产出的数额无法达到预期目标时，可行性缺口补贴则可能会加大，最终可能导致政府财政支出超过一般公共预算支出比例10%的红线。二是丧失运营唯一性风险。对于经营性PPP项目而言，如果在合同中未约定唯一性条款，则政府或其他投资人可以既有PPP项目特定范围内新建或改建其他相似项目，从而可能对该项目形成实质性的商业竞争，最终导致使用者付费不足。三是市场需求变化风险。在PPP项目运营过程中，因运营周期较长，受除唯一性风险以外的政府因素、经济因素、社会资本预测因素、公众因素等的影响，使市场需求发生变化，从而导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生风险。
2.风险防范。一是建议科学测算项目使用需求。项目需求量是社会资本方进行项目财务测算的重要依据，项目需求量预测的多少是决定社会资本方是否愿意承担需求风险的关键因素。项目研判阶段，社会资本方应组织专业机构对项目的使用者付费进行科学、审慎测算。二是建议设定唯一性条款。针对没有政府补贴的经营性项目，要在PPP合同中明确约定政府方有义务防止竞争性项目出现，如承诺项目合作期内不在项目一定范围内兴建或改建任何竞争性的项目，以保证社会资本方能获得合理的回报。三是建议设定市场需求量界限值。由于社会资本方在合同签订时期，无法对项目的使用量以及未来单价作出合理的科学测算，有必要在PPP合同设置一个市场需求量界限值，当市场需求量低于该界限值时，则可启动合同中的调价机制，及时止损。
二、PPP项目退出移交风险
（一）运营期股权退出风险
PPP项目运营期股权退出属于社会资本方的一种非正常退出方式，其主要来源于前期合同约定、项目条件变化、违约情形发生和政府强制干预等方面，其风险主要包含了股权转让锁定期过长、无偿或低价转让两方面风险。
1.风险表现。一是设定运营期股权转让锁定期。大多PPP项目都在合同上都约定了股权转让锁定期，但往往只限于建设期，而有些项目政府方又锁定了运营期股权锁定期，导致项目公司无法通过股权转让的方式引入其他运营商共同参与运营管理，同时也无法使得前期不具有运营能力的施工单位提前退出。二是股权无偿或低价转让的风险。部分PPP在进入运营期后，政府方会提出社会资本方股权强制无偿转让或者低价转让给政府方或指定单位，特别是对于运营收益较好的经营性项目或准经营性项目，从而可能导致社会资本方丧失预期收益，造成国有资产流失。
2.风险防范。一是建议对股权锁定期进行合理的设计。在设置股权转让条款时，应根据项目本身的情况，在建设期结束后不设定股权转让锁定期，允许部分只参与施工的股东在项目建设任务完成后股权退出。二是建议审慎开展股权资产评估和转让工作。如果股权转让后会造成预期收益严重流失的情形，原则上不允许股权转让。如果不存在此种情形，也需要履行资产评估和进场交易程序，确保股权转让价格按照公允价值合法合规转让。
（二）资产移交风险
PPP项目所涉及移交资产较为复杂，但合同中对资产移交范围的规定很模糊，有些只约定合作期限届满，其全部资产全部移交政府方，但在移交过程中，会发生移交范围、移交标准等不确定风险，同时也伴随着国有资产无偿移交违背产权转让监督管理制度的风险。
1.风险表现。一是移交范围不明确。一般而言，PPP项目所涉及移交资产较为复杂，但很多合同中对资产移交范围的规定很模糊，有些只约定合作期限届满，其全部资产全部移交政府方，并未在在合同中对移交范围作出明确约定，移交范围和边界模糊。二是移交标准不明确。PPP项目中有关移交标准仅仅约定“项目设施应当满足政府方要求”，对于政府方的具体要求未做进一步明确约定。对于移交标准约定不清，可能直接导致移交过程中对移交资产的标准理解不一致，最终可能导致产生争议。三是国有资产无偿转让和移交的风险。大多PPP项目在合同约定了合作期结束后无偿移交给政府政府或其指定的单位，但国有企业作为社会资本方，投资PPP项目形成的资产均属于国有产权，转让根据股权转让法律性质的不同，受到国资监管部门关于企业国有产权转让监督管理制度的约束。
2.风险防范。一是建议明确移交资产范围。在前期谈判阶段，不仅应当在合同中明确约定需要移交的具体内容，还应当约定各项移交内容的具体数目、移交时间、进度安排等。二是建议明确资产移交标准。在资产移交前，要结合项目的实际情况，明确资产移交标准和条件设置，确保其合理性，同时对移交程序、价格、清算等作出进一步的约定，保障移交过程具有可操作性。三是建议修改无偿转让和移交的约定。在无法明确未来合作期结束后是否还执行“进场交易”模式的情况下，将国有资产“无偿转让和移交”修改为“按照依法合规的方式进行转让和移交”。