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内部行政行为外部化可诉性分析——以典型案例裁判规则为视角

发表时间：2021/5/25 来源：《基层建设》2021年第2期作者：朱凤如1 陈冬杰2 丁云波2

[导读] 摘要：随着行政权的发展，越来越多内部行政行为通过外部化，直接对相对人的权益产生实质影响。

        1.中国石油股份有限公司长庆油田分公司企管法规部陕西西安 710012
        2.陕西云德律师事务所律师陕西西安 710012
        摘要：随着行政权的发展，越来越多内部行政行为通过外部化，直接对相对人的权益产生实质影响。最高院通过指导案例确定了内部行政行为外部化可诉原则。内部行政行为外部化应当满足外部效力和行为效果两大要件。当下，构建内部行政行为外部化可诉制度具有重要现实意义。
        关键词：内部行政行为；外部化；可诉性
        一、内部行政行为的界定及其不可诉理由。
        内部行政行为是一个学理定义而非法律定义，其与外部行政行为相对应，主要包括两种类型：一、工作性质，例如上级对下级机关或者行政首长对其所属机构的人员进行的工作上的批准、命令以及指示、批复，或者行政机关内部的工作计划、安排、制度等；二、人事性质，如对工作人员的奖惩、调动、工资福利待遇以及任免考核等。本文仅讨论第一种类型的内部行政行为外部化情形。
        我国司法审判中，通常选择将内部行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外，主要有以下几方面原因：第一，受特别权利关系理论影响。特别权利关系理论主张行政机关在对内部人员、事务进行管理时，享有特别权力能够对被惩戒人员的宪法权利作出限制而不能被诉诸法院。第二，出于保障行政效率的考虑。行政机关内部的决定、命令等工作管理活动具有专业性、技术性的特点，倘若将其纳入司法审查范围，可能会导致行政机关的工作任意性中止，有损行政效率，这也正是公正与效率博弈的结果。我国行政诉讼法越来越强调法院对行政权的监督作用，虽然目前未承认内部行为的可诉性，但在行政审判中，常常以内部行为外部化为理由，例外地承认其可诉性。最高人民法院在22号指导案例“魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案”中确立了内部行政行为外部化具有可诉性的裁判标准。
        魏永高、陈守志案
        来安县政府向来安县国土资源行政部门作出《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》，同意收回永阳东路与塔山中路的国有土地使用权，魏永高、陈守志的房产分别位于上述两块土地之上。国土资源行政主管部门未向权利人下达土地使用权收回通知而是直接将来安县政府的批复实施。魏永高、陈守志认为该批复违法，请求法院予以撤销。
        一审法院认为，该批复属于内部行政行为，并未对原告权利义务产生实际影响，不属于人民法院受理行政案件范围，因此驳回原告起诉。二审法院认为，来安县国土资源局本应向原告下达土地使用权收回通知，该通知是可诉的行政行为，但是其未下达，而是直接将批复付诸实施，对土地使用权人的权利义务产生了实质影响，因此人民法院应当受理该批复。
        在本案中，法院认为该批复直接付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实质影响，该批复法律效力外部化，具有可诉性。本案界定内部行为是否可诉的关键在于其是否对相对人的权利义务产生实质影响，即“行为效果要件”。
        二、内部行政行为外部化的界定标准
        （一）基于典型案例裁判思路的梳理
        针对魏永高、陈守志案的分析，可以得出“内部行政行为外部化”需要满足如下条件：内部行政行为具有外部效力；内部行政行为对外产生行为效果。在该中，有观点认为来安县政府作出的收回国有土地使用权的批复并未外化，因此并不具有“外部效力”这一要件。笔者认为，在本案中，依照法定程序，来安县国土资源部门本应制作通知及拆迁补偿安置决定送达相对人，但其并未依法履行相应程序，而是将该批复直接实施。实际上是国土资源部门的行为将批复外化。本来应该是下级根据上级的行政指示，再对相对人作出具体行政行为，上级的指示对相对人只有间接影响，但通过外化，该内部行政行为直接穿过内部城墙影响到相对人，对其生效。国土资源部门拆迁的行为是对批复的执行，意味着该批复是已经外化了的、直接作用于相对人的行政行为。
        （二）内部行政行为外部化的具体标准
        通过对典型案例裁判思路的梳理，笔者提炼出内部行政行为外部化的两大要件：外部效力和行为效果。
        1. 外部效力。

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内部行政行为经过对外表示即具有外部效力，该对外表示需要根据行为机关的客观意思进行判断。如何判断内部行政行为是否外部化，德国法理上存在三种标准：第一，客观效果标准。即不问上级机关在作出内部指令时，是否具有将其效力外部化的主观表示，只要在实质上该指令在客观上对相对人产生了实际影响，就视为其已外部化。第二，主观目的标准。即判断内部行政行为是否外部化时，应考虑内部指令作出机关是否有将该指令的法律拘束力直接外部化的意思表示。第三，法规范目的标准。内部行政行为外部化的关键在于法律规范或法律制度是否允许上级行政机关以内部指令的方式代替下级的行政行为。我国理论上针对内部行政行为具备何种条件即具有外部效力，尚存争议。笔者认为，可以借鉴德国司法经验，采取法规范目的标准为主，主观目的标准为辅的判断方式。即在具体案例中，应当判断某一具体的内部行政行是否外化，首先考虑该该内部行为是否具有最终效力以及最终影响的对象，同时兼以考虑上级机关在作出该内部行为时是否有将其约束力外化的主观意思。
        2. 行为效果。只需要向下级机关作出的内部行政行为，在为行政相对人知悉后即具有了外部效力。外部化后的内部行政行为可诉还要符合行政诉讼法的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围。行为效果主要体现在建立、变更或者消灭了相对人的权利义务关系，需要在个案中由法官进行裁量，可供参考的具体标准为“成熟行政行为理论”。以征地公告为例，其本属于一种程序性告知行为，本身并不对被征地农民的权利义务产生实际影响，并不可诉。但在实践中仍有法院认定其可诉，原因在于未能准确判断行政行为的行为效果。
        三、内部行政行为外部化可诉的必要性和可行性分析
        （一）内部行政行为外部化可诉的必要性
        确定实现外部化的内部行政行为可诉具有必要性，主要基于以下三点理由：第一，符合行政诉讼法目的。新修订的行政诉讼法在立法目的中将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”修改为“监督行政机关依法行使职权”，体现了行政诉讼法越来越强调法院对行政权的监督作用。将外部化的内部行政行为纳入司法审查范围，符合我国行政诉讼的立法目的，有利于对公民权利的保护。第二，有权利必有救济原则的要求。针对行政争议，法律规定了行政复议与行政诉讼两条解决途径，但是司法机关的中立性，决定了行政诉讼更利于维护相对人的合法权益。司法是保障公平正义的最后一道防线，当外部化的内部行政行为无法通过行政系统内部纠纷解决机制解决时，允许权利人提起行政诉讼是对其权利的有力保障。第三，有利于依法行政的落实。将外化的内部行政行为纳入法院的受案范围，一方面督促行政机关提高自身决策的科学性，尽可能地避免其内部行政行为侵害相对人合法权益；另一方面，通过司法权对行政权的监督，可以有效避免行政机关违法行政，从而促进法治政府建设。
        （二）内部行政行为外部化可诉的可行性
        我国相关行政诉讼法律规范并未明确规定内部行政行为不可诉，从上文分析可以看出行政诉讼的受案范围呈扩张趋势，从法院裁判来看，外部化的内部行政行为可诉是有法可循的，因此构建系统的内部行政行为外部化可诉制度具有立法上的可行性。司法审判中确立了内部行政行为外部化可诉的审判标准。最高院通过发布指导案例的方式，明确了内部行政行为具有可诉性的具体原则。实践中也存在大量法院以“外部化”为由，受理内部行政行为。这从侧面反映了确立内部行政行为外部化可诉具有现实的迫切需求，应当给予足够重视。
        参考文献：
        [1]陈小华：《内部行政行为的可诉性研究》，载《行政与法》2001年第4期。
        [2]刘飞、谭达宗：《内部行为的外部化及其判断标准》，载《行政法学研究》2017年第2期。
        [3] 石磊：《指导案例22号<魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案>的理解与参照》，载《中国法律评论》2014年第1期。
        [4]刘晓梅：《内部行政行为的外部化及其可诉性研究》，2015年山东大学硕士毕业论文。
        [5]刘志强：《征收土地公告违法如何救济》，载《中国土地》2017年第10期。
        [6]（2017）陕71行初440号：西安铁路运输中级法院认为，征地公告包含了土地征收的具体事宜，对所涉相对人及其他利害关系人设定了相应的权利义务，且具有一定的强制力，其实质为集体土地征收决定，属属于可诉的行政行为。
        作者简介：朱凤女，女，汉族，陕西西安，经济师，主要从事法律事务工作。