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浅析政府投资项目代建制模式

发表时间：2021/5/25 来源：《基层建设》2021年第2期作者：李帅

[导读] 摘要：在政府投资项目管理体制改革的大背景下,为加强政府投资项目管理,规范政府投资基本建设程序,政府投资项目代建制走向时代的舞台。

        日照市财政局日照 276800
        摘要：在政府投资项目管理体制改革的大背景下,为加强政府投资项目管理,规范政府投资基本建设程序,政府投资项目代建制走向时代的舞台。代建制以“投资、建设、管理、使用”职能分离为原则,对控制项目投资,保证工程质量,提高投资效益,促进廉政建设,有十分重要的作用和意义。本文结合笔者参与的政府投资代建项目，对政府项目代建制实施必要性、主要优点及实施模式进行分析和总结，为广大工程管理人员提供理论参考。
        关键字：政府项目；代建制；投资效益
        1.前言
        政府投资项目代建制,是指政府投资项目通过招标等方式择优确定专业化的项目管理单位,负责项目的建设实施和组织管理,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给项目使用单位的制度。
        建设过程中，代建单位需严格按照批准的项目建设规模、建设标准、建设内容以及《代建合同》的约定组织项目实施建设，设计方案及概算确定批准后原则上不得改变。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，有关行政主管部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。
        2.实施代建制的必要性
        2003年，国务院常务会议原则性通过《投资体制改革方案》，该方案在全国范围内推行“代建制”，“对非经营性政府投资项目加快实行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位”。为落实国家发改委的意见，各地陆续开展制订实行“ 代建制”的政策文件，2004年山东省第十届人大二次会议政府工作报告强调，组织实施预算内投资基建项目“代建制”，建立政府投资后评价制度和责任追究制度，管好用好政府投资。
        2.1加强投资建设监管
        根据相关调研资料表明，我国政府投资项目已实施的“代建制”项目，投资几乎全部被控制在概算范围之内。推行政府投资项目代建制，有利于降低项目建设总成本，起到优化项目建设的作用。较传统的工程管理模式而言，对提高项目专业化管理水平和投资效益、控制投资规模、规范政府监管、预防项目建设领域腐败滋生、充分发挥市场竞争机制具有明显的管理优势。
        2.2促进工程咨询行业发展
        随着国家“一带一路”战略的推进和市场的不断开放，工程咨询行业在挑战和机遇并存的大环境下，从前期阶段性服务向全过程服务过渡。代建制的推进落实，将为国内工程咨询企业带来新的发展机遇，促进工程咨询单位拓宽其专业领域，提高其整体专业化管理水平和成果质量，激活市场竞争力，实现工程咨询行业的进一步发展。
        3.代建制的优势
        传统政府工程管理模式中使用单位充当业主，使用单位投资扩张的冲动，易导致投资失控，“三超”(概算超估算、预算超概算、结算超预算)现象便难以避免。“三超”的存在，除了因为基建班子缺乏项目运作经验导致浪费之外，更本质的原因在于缺乏对政府投资的约束机制。在现行投资体制下，工程项目的使用单位、施工单位和监理单位都是“三超”的受益者，腐败现象难免出现。
        3.1政府监管更加规范有效
        代建制实质是通过建设工程的专业化管理，提高政府投资建设项目的建设管理水平和政府投资效益。实践表明，实施代建制管理模式比实行传统的工程管理模式有更多的优势，有利于政府加强对投资建设项目的监管。政府主要以代建合同管理为中心，运用合同管理等手段，制衡和平衡各方权利与义务。

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代建制突破政府工程旧有模式，将现行的政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，各环节彼此分离，互相制约。政府选择具有相应资质的项目管理公司，作为项目建设期的法人，负责项目建设的全程组织和管理，政府通过合同来约束代建单位，而非行政权力，这便意味着行政权力从该环节的退出，杜绝了政治工程的现象。
        3.2项目管理水平及效率得到提升
        政府需根据代建合同约定，按照项目进度拨付工程款，政府部门将更加重视项目资金的筹措和使用计划，明确项目重要性顺序，循序渐进，量力而为，改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现象。代建制有效解决了传统政府工程模式下建设超规模、超投资的问题，通过专业化管理，提高了管理水平，保证了工程进度和质量，克服了临时基建班子专业性不强和经验不足等弊端，并且可以防止公共工程招标中的腐败行为，实现对公共工程建设施工和项目投资资金的专业化管理，保证工程质量和投资计划的执行，实现政府投资体制改革的政策目的。
        4.代建制的主要实施模式
        按照委托主体的不同，代建制大致可分为四种模式：政府或职能部门委托代建，项目法人单位委托代建，政府投融资中心委托代建，政府通过BT模式建设。
        4.1政府或职能部门委托代建
        即政府通过招标等竞争方式，选择社会专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设实施，项目建成后交付使用单位。代建期间，代建单位按合同代行项目建设的投资主体职责。
        4.2项目法人委托代建
        即项目法人通过招标等竞争方式，择优选择具备项目建设管理能力、具有独立法人资格的项目建设管理机构，承担部分或全部工程的建设管理。代建单位利用自身的人才和管理经验，经项目法人授权，履行在工程投资、进度和安全目标等方面的职责，解决了项目法人技术力量和建设管理经验不足的问题。
        4.3政府投融资中心委托代建
        即政府通过投融资中心筹集建设资金，中心通过招标等竞争方式选择管理经验丰富的代建单位，承担全部或部分工程的建设管理工作。投融资中心作为出资方不再具体负责工程的建设管理，避免了投资和建设方同体、决策一方说了算的现象。
        4.4BT模式建设
        即政府利用非政府资金进行基础非经营性设施建设的融资模式。政府与投资方签订BT投资合同，投资方组建BT项目公司，投资方在建设期间行使业主职能，对项目进行融资、建设，并承担建设期间的风险。项目竣工后，投资方将完工验收合格的项目移交给政府，政府按约定总价（或计量总价加上合理报酬），按比例分期偿还投资方的融资和建设费用。政府在BT投资全过程中行使监管职责，保证BT投资项目的融资、建设、移交。
        5.结语
        综上所述，本文主要对政府项目代建制实施的必要性、主要的优势和实施方式三个层面进行了分析，其管理优势有利于控制投资，能够保证工程建设顺利进行。政府投资项目代建制作为一种比较新的建设工程管理模式，在实际操作中需要进一步理论联系实际，积极解决项目建设过程的问题，更好的发挥代建管理的优势，营造良好的工程建设环境。
        参考文献：
        [1]陈群,刘林.政府投资项目代建制研究[J].闽江学院报,2009(03)
        [2]王娟,贾澎波,李文涛.我国政府投资项目代建制的发展现状[J].企业家天地(理论版),2010(04)
        [3]李翊珽.代建项目投资控制的风险与措施[J].建材技术与应用,2011(03)
        作者简介：李帅（1989~），男，山东日照人，工程师，经济师从事工程管理工作。