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探索地方政府公共安全应急管理体系建设——以湖北省武汉市为例

发表时间：2021/5/25 来源：《基层建设》2021年第2期作者：裴超李梓杰郭成龙刘泽荛

[导读] 摘要：本团队以湖北省武汉市2020年新冠疫情爆发为出发点，剖析武汉市政府应对突发事件应急管理现状，分析国际社会在应急治理体系构建过程中的优势与不足，探究中国当地政府公共卫生安全应急管理体系建设问题；概括湖北省武汉市政府在疫情防控期间应急管理现状，从湖北省武汉市分析我国当地政府公共卫生安全存在的应急管理体系建设问题，并且在总结已有经验教训的同时对我国当地政府应急管理提出建议。

        中央司法警官学院矫正教育系河北省保定市 071000
        摘要：本团队以湖北省武汉市2020年新冠疫情爆发为出发点，剖析武汉市政府应对突发事件应急管理现状，分析国际社会在应急治理体系构建过程中的优势与不足，探究中国当地政府公共卫生安全应急管理体系建设问题；概括湖北省武汉市政府在疫情防控期间应急管理现状，从湖北省武汉市分析我国当地政府公共卫生安全存在的应急管理体系建设问题，并且在总结已有经验教训的同时对我国当地政府应急管理提出建议。
        关键词：新冠疫情；应急管理；应急管理法律法规
        自2019年12 月末以来，湖北省武汉市陆续发现病毒性肺炎病例，均诊断为肺部感染，随后因其感染力迅猛而引发扩散至全国的新型冠状病毒肺炎，2月11日，世界卫生组织将新型冠状病毒感染的肺炎命名为“COVID －19”。截至目前，新冠肺炎已在全球除南极洲以外的六大洲，超200个国家和地域爆发，世界卫生组织于 2020 年 3 月 11 日正式确认其为“全球性大流行病”( pandemic)。
        这次爆发的新型冠状病毒肺炎给各地方政府的公共卫生应急管理体系带来了挑战，也是对各地方政府公共卫生应急管理体系建设成果的一次检验。在对此次疫情防控工作中，暴露出我国在严重疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系建设等方面存在明显短板。我们要抓紧时间补短板、堵漏洞、强弱项，提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平，因而本团队想借此机会对我国当地政府应急管理体系展开调研。
        研究背景
        自2019年12月末以来，湖北省武汉市陆续发现病毒性肺炎病例，均诊断为病毒性肺炎肺部感染，随后因其感染力迅猛而扩散至全国的新型冠状病毒肺炎，2月11日，世界卫生组织将新型冠状病毒感染的肺炎命名为“COVID －19”。截至目前，新冠肺炎已在全球除南极洲以外的六大洲，超 200 个国家和地区爆发，世界卫生组织于2020年3月11日正式确认其为“全球性大流行病”(pandemic)，在对此次疫情的防控工作中，我国在重大疫情防控体机制、公共卫生应急管理体系等方面存在明显短板，给我国经济社会建设带来了沉重打击。 2018年3月根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准设立中华人民共和国应急管理部。2019年11月19日习近平主席在中央政治局第十九次会议就我国应急管理体系和和能力建设问题上强调要充分发挥我国应急管理体系特色和优势积极推动我国应急管理体系和能力现代化。2020年在全国两会召开期间，全国政协委员，防灾科技学院副院长刘春平带来《关于组建“中国应急科技大学”》的提案，提出要立足于消防救援、生产安全、防灾减灾的办学理念，另外全国政协委员秦海涛提出要重点关注“公共人才培养及队伍建设问题”，倡导加快设立中国公共卫生与防疫大学，加大高质量公共卫生学院的设立，同时有针对性的设置学科专业，由此可见国家应急管理体系建设问题逐渐被提上日程。
        （一）湖北武汉市在疫情防控期间应急管理现状
        笔者根据新冠疫情的发展态势将武汉市政府在疫情防控期间的应急管理工作分为三个阶段:
        一是疫情防控初始阶段( 2019 年 12 月初至 2020年1月22 日)，此时疫情危机初现，出现少数病例，不同渠道出现了危机预警信号，武汉地区对相关病例进行通报，采取医疗措施，但尚未展开严格的疫情防控工作，导致群众警觉意识淡薄。
        二是疫情防控升级阶段( 2020 年 1 月 23 日至 2020 年 2 月 12 日)，确诊病例呈大幅度上升，疫情危机开始大范围的暴发和扩散，武汉开始关闭离汉通道，疫情防控全面升级，全面建立群防群控网络，医疗资源一度出现挤兑，各种形式的“方舱医院”相继交付启用，随后各省和军队救援队驰援武汉，扩展武汉医疗收治能力。
        三是疫情防控管制阶段( 2020 年 2 月 13 日至今)，实施严格的社区隔离和疑似感染者的全面筛查、定点隔离政策，开展全民核酸检测，对新冠肺炎患者实现“应收尽收、应治尽治”，新增确诊人数实现清零，建立常态化疫情防控体系，对关键环节和风险点继续做好防控工作，疫情防控取得初步成效
        （二）从湖北武汉市分析我国当地政府公共安全存在的应急管理问题
        本团队在对湖北武汉市疫情防控应急管理的调研中发现其管理过程中存在一系列短板问题，面对此次疫情突袭，相关机构对疫情报告不够及时，前期因缺乏一个科学的防控预案而导致应急响应机制难以应对此次突发重大公共卫生事件。在疫情防控期间暴露出相关问题，其主要突出表现在:
        ①法律法规政策的制订不够完善，在政策的下达与执行期间各级部门之间未实现联合推动，导致当地在应急预案的执行过程中产生矛盾冲突，标准不一，宽严无序等问题，给相关疫情防控工作的开展带来了很大困扰。
        ②疫情防控阶段网络信息化不强,信息沟通不畅互联网信息不完善，因而引发前期预防不充分，新生风险预警滞后，导致防控过程中发生判断不准、决策不力、处置不当等问题。
        ③疫情防控后期阶段，在疫情善后工作中政府工作者对于受灾人群安置工作中往往将大部分精力倾注于物质援助之中；却忽略了受灾人群的灾后心理援助问题，本团队在其走访调查中发现部分群众在对于灾后的心理恢复往往是基于长时间的自我调整。而政府的以其简单形式的精神慰问也只能起到微乎其微的作用
        （三）在对我国当地政府应急管理问题上提出建议
        围绕以武汉市疫情防控经验教训为例本团队针对地方政府应急管理问题主要提出以下建议:
        （一）、建立健全公共卫生应急管理法律依据，坚持运用法治思维和法治方式开展公共卫生安全应对工作,在地方性政府应急管理法律条例建设制定中应做到与时俱进，以及在应急管理法律的执行与宣传力度上应开展大范围研究。本团队在对武汉市疫情防控工作过程梳理中发现武汉市政府在法制宣传建设方面上存在短板，部分岗位领导、干部危险认识不足，执政能力缺乏，作风拖拉，公信力缺失；造成重大的不良影响。种种迹象表明，建立一个坚实有力的政府法制体系是刻不容缓的！自新冠肺炎疫情发生以来，习近平总书记高度重视依法防控，日前在主持召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议上发表重要讲话，强调“健全国家公共卫生安全应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平”。

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健全的国家公共卫生应急管理体系必须有法制、体制和机制的支撑，其中法制具有保障性、关键性和基础性作用。要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平，系统梳理和修订应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规，加强安全生产监管执法工作。笔者认为，完善法制建设，须从立法，执法，法制宣传，三个方面为出发点，以此强化公共卫生应急法治保障。
        (1)首先，一方面建立完善公共卫生事件应急管理法律依据，适时评估，依法调整与修订《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等急需的法律法规，近年来，随着我国在应对公共卫生突发事件的意识逐渐增强，在公共卫生安全事件的应急管理理念，机构设置上做出了较大调整，却忽略了在法治建设上的及时修改与调整，部分法律条款已明显滞后，且部分法律在法律主体，应急预案启动方面存在穿叉，矛盾关系，因此对我国现有突发公共卫生事件法律法规更新，调整，修订是十分必要的。在对法律法规的修改调整过程中，为缩短周期，提高效率，可对部分法律法规进行调整，删改，新修订的法律法规应伴随时代的发展，做到与时俱进。另一方面，加快地方突发性公共卫生事件的立法工作，增强中央对地方的立法指导力度，自2003年非典事件过后，中央政府吸取抗击非典经验教训，出台了相应的突发公共卫生事件应急管理法律法规，在全国的突发性公共安全卫生事件应急预防中取得了重大成效，但在地方突发性公共事件的应急管理预防法治建设中表现出明显的滞后和不足。以2020年新冠疫情防控为例，由于各地缺乏一个完整有效的公共应急安全法律规范，导致各地方政府出台的应急措施执行方式不明确，地方工作人员在与中央下达的应急方案执行过程中标准不统一，执行力度松散。一方面，地方政府应结合具体实际，因地制宜，开展前期立法调研，从现有的工作经验出发，从疾病防控，人权保障，道德关怀，法律责任为落脚点，推进地方性公共突发事件法律法规建设，另一方面，中央应拿出取得良好实验效果的的地方性法律法规进行示范，开展地方性法律法规实验人才培训，加强对地方法律法规人才培养的扶持力度，为各地政府开展立法咨询窗口，对地方政府突发性公共事件立法工作，提供法律法规技术支持，从而提高我国当地政府立法水平。
        (2).国家在应急管理法律条例的执行问题上应加大建设卫生综合监督执法体系。当前卫生综合监督执法体系基本建立，但是，卫生综合监督财政投入保障水平低，人员专业素质整体不高，设备设施配备严重不足，综合监督执法能力和水平亟待提高，对传染病防治等公共卫生服务的指导、监管不够到位。因而本团队认为一方面应积极成立卫生综合监督执法小组，对地方政府应急管理条例施行积极展开核实监督工作另一方面中央应加大对地方执法者的培训力度，提高法律涵养，增强法律素质，为公民塑造一个良好的法律环境
        (3)地方政府应加大对应急管理法律条例的宣传力度，具体表现可为在街道社区政府发放宣传手册，提高公民对应急管理条例的认知力度其次在法制宣传与制作过程中应做到与国际接轨、积极参与国际公共卫生应急法制建设，应密切关注并借鉴其他国家公共卫生应急法律法规的发展经验，推进地方政府应急管理体系建设逐渐走向国际化。
        （二）、建立完善的信息网络平台，制作专门的app并实现互联网数据共享，使其互联网全流程参与应急管理，充分利用网络传播迅速、广泛、深入的特点，在应急管理体系中做好预警报道、应急动员、组织协调、知识普及、信心提升等工作，助力应急管理推进。国家对应急管理体系的建设问题重视程度逐渐加大，各省、自治区、直辖市都成立了省级应急管理领导结构，并建立了一整套事故应急预案体系，以广东省深圳市为例，在各大社区，企业内部设立网格应急管理员、安全小组主任等，并定期展开应急管理能力培训及检测工作
        （三）、加强在应急管理中针对心理问题的研究措施，研究个体在应对突发事件的心理问题和应急事件中人们的心理应激规律。关注在应急管理中对人们的心理应激的帮助，并逐步实现规范化、制度化，在应急管理中建立完整有效的灾后心理问题完善救助体系。
        本团队以湖北省武汉市2020年爆发新冠疫情为出发点，探究中国当地政府公共卫生安全应急管理体系建设问题，在从梳理武汉市新冠肺炎疫情防控机制演进过程中总结武汉市在新冠肺炎疫情防控中的治理经验教训与困境，其次对比参考国内外在此次应急管理体系中的建设经验，并围绕我国未来特大城市治理中的公共安全应对和风险管控提出倡议，因而解决我国在公共卫生应急管理体系等方面存在的短板问题。
        本团队旨在通过从法制体系建设、互联网+信息化及道德人文关怀等为切入点，提出地方性新型应急管理体系建设意见，以贴近时事，立足实际赢得社会关注，将更先进的应急管理理念推广到社会之中，从而推动国家公共卫生安全应急管理体系的建立健全落实，以促进我国当地政府公共卫生事件应急管理体系和能力现代化。总结经验反思教训，完善疫情防控机制，加强突发事件应对和构筑系统的应急管理机制，进一步提升城市抵御风险的能力，这些措施对保障城市公共安全，对推动经济社会平稳、健康、高质量发展具有重要意义。
        参考文献
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        [11]徐本华.加强人文关怀关注应激心理[J].信阳师范学院学报,2009.3
        2020年中央司法警官学院校级大学生创新创业计划     项目资助zysf2020013