陈帆
北京交通大学法学院
1 后续监管理论基础
自然权力理论、社会契约理论和分权制衡理论是洛克有限政府理论的三大主要内容。首先，在自然权利理论当中，洛克认为人的权利是天然存在的，政府的权力取决于个人对自然权利的让渡。并且个人的自然权利并非全部转让，由此形成的政府权力也是有限度的。以此为指导，政府推进简政放权实则对政府权力进行重新构建，加强后续监管也需要谨慎高效行权，不可损害社会公共利益。[彭金冶,杜忠连.走向服务政府:洛克有限政府理论及其启示[J/OL].理论探讨,2020(01):50-55[2020-03-16]. https://doi.org/10.16354/j.cnki.23-1013/d.2020.01.008.]
其次，社会契约理论明确强调坚持依法行政是政府行为合法合理的来源。这是因为政府权力来自于人民授权于政府的契约，政府的行为符合人民的公共意志才属于合法合理。能够约束政府行为的就是代表公意的法律规则。这一点对于加强政府后续监管行为的合法合理性提出了要求：完善监管的法规依据，依法监管，防止监管权力的滥用。
最后，分权制衡理论强调通过制约和分散政府权力避免政府权力滥用带来的社会危害。以此为指导，政府在进行事中事后监管时，需要做到三个方面：第一，明确监督权限，避免过度监督；第二，依法监管，规范监督行为；第三，公开监管信息，接受社会监督。
2 铁路领域后续监管现实必要
2.1 处理好政府与市场关系的需要
以铁路专用线与国铁接轨事项为例。目前我国的铁路专用线有三万公里，是企业连接国铁干线的纽带，也是我国铁路货运市场的重要补充，市场前景广阔。在取消该事项的许可审批之前，企业专用线与国铁接轨有严格的审批限制，相关主体很难进入市场参与竞争。这种实质的行业壁垒不仅浪费了企业自备车辆、专用线资源，更损伤了社会资本进入的积极性。在行政审批改革进程中，2013年取消该事项的许可审批后，接轨事项的管理交由铁路集团下的地方铁路局负责。此种管理模式下，地方铁路局既是审核主体又是合同主体。首先各地方铁路局按照铁路集团下发的《铁路专用线接轨管理办法》和内部各种标准条件对接轨意向企业的可行性方案审核。随后，仅可行性方案通过审核的企业才可以与铁路局签订接轨合同，协商线路接轨建设、运营安全管理等具体事项。此种情况下，接轨意向企业能否进入市场依赖铁路局的审核。而铁路局作为企业，其行为并没有像行政行为那样明确的程序性规定。如果缺乏对铁路局的监管，则难以保证营造出公开、平等的竞争环境。具有铁路接轨意向的企业可能会再次陷入无法突破行业壁垒的困境。因此，加强事中事后监管是规范市场竞争，确保改革成效的重要手段。[ 宁小丽.浅谈与榆横铁路接轨的专用线运营管理[J].工程建设与设计,2018(10):222-223.]
2.2 政府角色转型的需要
行政审批改革是政府简政放权的重要改革举措。就铁路行业而言，过去政府通过设置许可审批事项建立了铁路行业的管制壁垒，形成了铁路行业垄断格局。随着政府自我革命的深入，政府反思了行政审批事项的范围，通过科学论证，取消了一批行政许可、审批事项，打破了政府在铁路市场中原有的利益格局和管制壁垒，将自身的角色逐步从规则制定者转变为秩序的维护者，从利益的获得者转变为利益的协调者，从正义的干预者转变为正义的守护者。
这种角色转变弱化了政府在前置环节对铁路行业的监管。但是必须注意的是弱化前置监管不代表政府彻底放弃监管权力，而是需要其在放权的基础上探索出与角色转变配套的监管方式。放权与管理相结合才可以达到改革的效果。尤其铁路行业作为国民经济的重要组成部分，与人民群众的安全利益密切相关。铁路集团和铁路局作为市场主体，在监管的力度和举措上具有局限性。因此，强化事中事后监管是落实政府角色转变，弥补市场对铁路行业监管及政府自身前置监管不足的重要手段。[ 丁水平,林杰.市场管理改革中事中事后监管制度创新研究——构建“多位一体”综合监管体系[J].理论月刊,2019(04):83-90.]
3 铁路领域后续监管问题
3.1 监管力量不足
根据《国家铁路局主要职责内设机构和人员编制规定》，国家铁路局共设置7个司局，行政编制由原铁道部机关903名缩减为为130名。此外，国家铁路局设立沈阳、上海等7个地区铁路监督管理局，行政编制350名，对辖区内铁路进行监督管理。从日常工作来看，我国铁路里程巨大，相关工作人员将国家铁路、合资铁路、地方铁路的行业安全监管工作落实下去已实属不易。专用线通常又比较分散，与国铁接轨的事项也比较复杂，监管机构与人员设置的不足使铁路行业监管部门实现对专用线接轨及运营安全监管难上加难。
3.2 监管理念有待转变
理念的转变是监管转型的前提。过去铁路行政机关通过设置许可，对企业进入铁路市场进行前置监管，申请人主动申请，监管机关被动审批。然而许可事项取消后，转变行政人员监管思路，加强对市场主体过程、行为、结果的管理才能更好落实监管职能。[ 郝虎.铁路专用线安全现状分析及对策研究[J].山西科技,2018,33(02):18-21.
]然而目前，部分铁路专用线监管部门的领导、铁路车站货运部门领导及工作人员加强事中事后监管的意识不强，对监管工作的重要性认识不深，对专用线的货物运输情况、货运设施设备情况、货运作业的安全关键环节等进行检查缺乏主动性，使得部分铁路专用线企业为了追求更高的市场效率对专用线的安全检查、设备维护方面存在侥幸心理。尤其是在专用线运输繁忙时段内，企业自身缺乏对行车设备和线路的定期检修，隐患频发。而在市场低迷时，设备、线路闲置不用，监管部门的监督不足，诱发安全事件的发生。提高了接轨施工和铁路运输风险。
3.3 缺乏常态化监管机制
国家铁路局、地区铁路监督管理局作为铁路监管部门，负责全国铁路安全监督管理工作得到了行政法规《铁路安全管理条例》的授权。然而该条例重点针对的对象是国家铁路、合资铁路以及地方铁路，缺乏对专用铁路监管内容、监管方法等具体事项的明确规定，导致监管人员在进行专用线铁路监督管理工作时，只能参照该条例执行，可实施性不强。监管责任体系不健全。国家铁路局当前各类管理标准分散，缺乏统一的规定。规章制度的不明晰容易造成工作责权落实不到位。尤其是铁路事项专业性强，管理事项复杂。国家铁路局内部机构在监管时针对不同对象，采用的各类工程技术标准、设备质量标准不统一，极易在安全问题发生后，引发监管部门内部互相推诿、扯皮等问题。[ 王晓东.上海铁路局铁路专用线货运安全管理的实践与探讨[J].铁道货运,2017,35(03):35-38.]
4 后续监管模式构建思路
4.1 引导行业自律管理
根据国务院加强事中事后监管的意见文件内容，国家铁路局需要引导市场主体进行自我治理来达到社会共治的目标。这与治理理论所认为的多元主体自治的理念是一致的。然而当前，我国尚未建立起科学、有效的社会信用体系，市场主体的自我监管意识较弱。这就需要发挥行业的作用，引导铁路行业进行自律管理，弥补监管力量不足的问题。
4.2增强监管主体信息化能力
铁路部门的监督检查经常涉及到多部门的协同合作，信息共享是实现多头协作执法的重要基础。但是目前，监管部门之间的信息尚不能互通互享，铁路监管部门对铁路企业的信息掌握有限，制约了整体监管效能的提升，难以形成“一处失信，处处受限”的新型监管格局。在互联网技术背景下，尤其对于铁路这种信息繁杂的行业，政府监管部门在引导企业树立诚信经营理念的基础上，应该形成集随机抽取、监管信息共享、执法结果公示及监管结果运用等各项功能于一体的监管平台。在此平台上，通过对各部门监管数据进行采集，可以分析出监管执法中所发现的高风险企业，针对性对其进行监督整改，提升事中事后监管的效率；通过对抽查结果的数据累积，提升大数据在后续监管的利用率，力图破除“监督结果不公布、数据共享有壁垒”等问题，从而提升监管的科学性、合理性。
4.3完善常态化监管
国家铁路局要引导自身及地方监督机构制定常态化监管方案。国家铁路局作为负责全国铁路运输安全的机构，要着力引导、监督铁路集团发挥市场主体的作用，定期对铁路集团及各企业安全生产主体责任的落实情况进行抽查。各地方监督机构要在国家铁路局的指导下，制定细化的监督方案，加强对地方政府等部门的协作，多头协作对铁路安全进行综合监管。
参考文献：
[1]彭金冶,杜忠连.走向服务政府:洛克有限政府理论及其启示[J/OL].理论探讨,2020(01):50-55[2020-03-16]. https://doi.org/10.16354/j.cnki.23-1013/d.2020.01.008.
[2]张华宇. 治理视角下行政审批监管研究[D].郑州大学,2017.
[3]宁小丽.浅谈与榆横铁路接轨的专用线运营管理[J].工程建设与设计,2018(10):222-223.
[4]丁水平,林杰.市场管理改革中事中事后监管制度创新研究——构建“多位一体”综合监管体系[J].理论月刊,2019(04):83-90.
[5]黄新民.交通运输业的特征及管理特点[J].武汉交通管理干部学院学报,2000(01):29-31.
作者简介：
陈帆
（北京交通大学 法学院，北京，100044）
CHEN Fan
(School of Law , Beijing Jiaotong University ,Beijing 100044，China )