程琼
中共池州市委党校 安徽桐城（247100）
摘 要：油棕行业大肆非法烧林清除雨林成为印尼雨林面积消失的主要导因，种植业的迅速发展由此带来了印尼油棕产业发展当前最突出的问题。随着国际化程度的加深，国际化对国内政治会产生重要影响，它会损害一些政策的效能同时让政府在政策选择时的自主权产生影响。伴随着经济结构的变化政府就会被要求回应这些变化，使政府政策和经济效率路线相吻合。为了扩大各自的利益，油棕经济利益相关者要求政府在油棕政策上予以调整。中国和印尼经贸往来密切，面对印尼国内油棕产业问题以及贸易不平衡，研究印尼油棕国内政策演变就显得尤为重要。
一、分析框架
国际棕榈油经济环境变化使得印尼国内行为者的政策偏好发生变化，国有企业、大型私人企业和个体小农要求政府对棕榈油的出口的税率以及棕榈种植以及相关产业政策产生对其有利的变化。在这一过程中油棕企业产生代表自身利益的行为体，如印度尼西亚棕榈油协会（Gabungan Pengusaha Kelapa Sawit Indonesia，以下简称GAPKI）等，旨在联合印度尼西亚油棕种植者和棕榈油生产商为其利益发声。因此出现第一层博弈：个体小农及其代表和政府之间的博弈。当农民参与油棕“蛋糕”的切分之后，为促进经济发展政府一直鼓励油棕产业发展，但存在非法砍伐森林种植，使得印尼的森林面积不断减少，不当耕作引起森林大火让很多的环境保护者感到不满，消费者对棕榈油食用是否会威胁健康产生质疑等。政府受到了众多外界压力，迫使政府出台相应政策予以解决，在这之中就出现了第二层博弈，即政府-国内环境保护者-种植园以及利益代表者之间的博弈。因此印尼油棕产业在上世纪开始发展之后，现存社会制度既限定了经济行为体偏好变化导致分配政策调整需要，也影响了与政府政策、国际经济条件的不同聚合相伴产生的宏观经济后果。私人利益在公共领域代表的发生变化同时利益代表要求政府对经济政策做出改变。[ [美]罗伯特基欧汉,海伦·米尔纳主编:国际化与国内政治,北京大学出版社,2013,第56页.]
二、印尼油棕带来的国内博弈
（一）个体种植园及其代表-政府之间的博弈
印尼油棕种植园自1991年进行开发，目前主要有三大经营模式：大型企业种植园、国有种植园和个体农民种植园。1980年以前印尼的油棕种植主要是大型私人种植园和国营种植园。在看到油棕市场上的有价值可寻，个体农民要求进入油棕行业分得一杯羹，而油棕种植业务所需要的资金、技术、管理和市场在那个时候是远离农民的，使得个体农民很难进入油棕市场，因此要求政府政策偏向农民。
1.建立种植园伙伴关系模式，建立健全法律制度
（1）政府建立核心种植园合作机构。为了解决资金、技术等难题，政府在企业和农民之间建立了突破性的机构合作，后来被称为核心种植园（PIR）合作机构，PIR是一种种植园伙伴关系模式。历史上，印度尼西亚油棕种植园伙伴关系模式的政策可分为三个阶段。伙伴关系模式启动的第一阶段；实施PIR伙伴关系模式的第二阶段：特别PIR和当地PIR；以及PIR（伙伴关系模式）的扩展和发展的第三阶段：PIR移民，KKPA（成员初级合作信贷），种植园复兴PIR。[ Perubahan Berangsur Kemitraan Yang Menghasilkan Revolusi Swit, https://gapki.id/news/3929/perubahan-berangsur-kemitraan-yang-menghasilkan-revolusi-sawit. ]种植园振兴计划旨在通过投资银行贷款支持种植园作物的扩张，复兴和恢复加速小农种植园的发展，以及政府与种植业务公司或作为种植园开发，加工和销售营销合作伙伴的公司的利益补贴。自1980年以特别PIR和当地PIR的形式建立，印度尼西亚油棕种植园的伙伴关系模式，使农民成为印度尼西亚油棕种植园的重要参与者之一。正如下表1所示，个体农业的种植面积从1990年的26%，增长到2016年的占油棕种植面积的41%。PIR政策实施为印度尼西亚的棕榈油行业带来了革命性的变化，将企业投资（私营和国有企业）、人民、政府以及当地自然资源的可用性组合在一起促进印尼经济的发展。
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（2）加强建立健全油棕种植法律制度。总统条例第23/2004中，规定从CPO出口中获得的资金被收集和分配，以支持促进油棕种植元发展的各种方案。农业部第120/3/2017号条例关于在首席执行干事基金的支持下重新种植小农户个的指导中规定，为小农在种植、人力资源开发以及手段和基础设施的建立提供指导。
印尼的油棕种植园伙伴关系模式是种植园主，主要是个体农民种植园主及其利益代表在和政府博弈的过程中不断建立了一种合作机构。同时在双方博弈的过程中也促进印尼经济的发展改善国内的贫困问题，使得棕榈油部门成为国民经济的支柱1800万印尼人的生计产业。如下表3所示，目前只有棕榈油行业能够在印尼经济中贡献如此大量的外汇，其他出口部门远低于此大部分进出口商品出现赤字或破坏外汇。[ Indonesia Palm Oil Asociation:Palem dan kemiskinan, https://gapki.id/news/3929/perubahan-berangsur-kemitraan-yang-menghasilkan-revolusi-sawit.]
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（二）主要种植园及其代表-环境保护者-政府之间的博弈
1.油棕种植带来的博弈
在印尼油棕产业带来的国内博弈过程中，最为显著的就是围绕森林、环境问题带来的博弈互动。问题包括：企业和个人为了扩大自身的经济利益增加油棕种植面积，特别是通过政策调整加入印尼油棕产业的农民进行非法开采油棕种植面积使得森林减少、炭泥地的消失；在开采扩大种植面积过程中农民非法焚林以及“烧芭”加剧森林面积减少。同时排干森林泥炭地和清理森林来发展农业的行为，使得印度尼西亚在旱季易发森林火灾，森林大火所造成的浓烟威胁当地人生命健康以及生产生活。近年来印尼非政府组织在印尼油棕种植所带来的负面影响中扮演着“纪检委”的角色，非政府组织和环境保护组织反对印尼油棕的扩大种植，并且公开攻击棕榈油等相关产品。政府在经济发展和环保之间作出如下举动：
（1）对种植园公司进行管制和约束。①为了达到良好的森林管理目标印尼政府对土地和森林出台管理法律。1999年颁布了《森林法 》；农业部第11/2016号条例规定；法律条例编号为第26/2007号法律文件等。这些法律文件规定了森林、土地空间规划等要求对种植油棕进行了一系列法律约束。②印尼政府对于印尼种植园公司的开发也出台了相应的管理政策。所有油棕种植公司在开展业务时必须获得政府颁发的政府营业许可证（IUP），IUP中提供的土地是APL（其他使用区域）和可转换生产林（HPK）土地，其中HPK的利用必须由环境和林业部（LHK）许可。印尼林业部颁布关于限制森林开采特许权经营面积的条例（印尼林业部2014年第8号部长条例）规定，在印尼从事自然林、生产林和工业林开采的企业，每个营业执照允许的特许经营权面积为5万公顷（巴布亚和西巴布亚省允许10万公顷），而每家企业最多能拥有2个营业执照。[ 印尼限制森林开采特许经营权面积.文章来源：驻印度尼西亚经商参处 2014-02-07 09:50 文章类型：摘编 内容分类：新闻.]③在进行园林开放和建设时，油棕种植园公司必须遵守政府制定的法规，包括必须遵守ISPO（印度尼西亚可持续棕榈油）的原则和标准。
（2）对森林和泥炭地面积的减少进行保护。印尼前总统苏西诺政府为减少给环境造成的危害，制定并颁布了第10/2011号总统令。此后印度尼西亚坚决致力于通过实施各种政府法规促进棕榈油的可持续生产，特别是与砍伐森林和泥炭地有关的法规，包括：①印度尼西亚共和国总统关于暂停颁发新许可证和改善天然原始森林和泥炭地治理的指示：2011年10号，2013年6号，2015年8号，2017年6号；②关于泥炭生态系统保护和管理的第57/2014 号政府法令，第71/2014 号 ；③通过2016年第1号总统令成立泥炭修复机构和2016年第9号总统令。公司必须遵守这些法规旨在防止进一步的森林砍伐和保护泥炭地。[ 资料来源：http://climatechangge-theneweconomy.com/sustainable-palm-oil-gapki/.]地方政府条例第18/2016号规定关于谁发放包括油棕种植园在内的地产作物许可证；保护和管理环境的第32/2009号法律及政府规定条例第71/2014号以及第57/2016关于泥炭地生态系统的保护和管理。这些法律和政府条例制定了规划和管理泥炭地生态系统的程序，确定哪些泥炭地将受到保护，哪些将用于种植园种植。
（3）利用出口关税的调整外界压力。政府也会利用关税的调整来缓解由于国际相对价格的浮动对国内油棕种植业利益相关者产生的不利影响。为了缓解国内油棕企业家的损失压力以及推行棕榈油下游行业的发展，为企业寻找更多的经济增值方式，印尼政府在出口税上已经做了很多次的调整，以适应棕榈油在国际上的价格升跌情况，尽可能的维护生产者的利益。
2.油棕相关产业发展带来的博弈
全球棕榈油产量的增加，特别是来自印度尼西亚的棕榈油产量的增加，已经改变了豆油、葵花籽油和菜籽油在全球植物油生产和消费中的主导地位。豆油的主要生产国是美国，而葵花籽油和油菜的生产国是EU-28。美国和欧盟28国的全球植物油市场上豆油市场份额的下降涉及欧盟28国和美国每年向农民提供大额补贴的命运。两国政府向其竞争对手的植物油生产商棕榈油施加压力。因此自20世纪80年代以来全球植物油的竞争动机使得反棕榈油运动得以继续，同时印尼国内的环保者如绿色和平组织利用国外势力对油棕进行打击，以四两拨千斤来攻击油棕利益相关者，并要求政府惩罚或处分油棕相关行业发展所带来的负面效应。油棕产业会带来巨大经济价值，工作者、企业家和国家在油棕产业上都获得颇丰的经济效益，但国内外均不断地对棕油产业进行攻击，油棕企业面临着经济发展对其有了更高的需求，科技的进步让油棕在产业链上不断拓展。
印度尼西亚油棕接下来的挑战是从世界CPO的 “王者”转变为世界下游产品的“王者”，即油脂食品、生物润滑剂、生物表面活性剂、生物塑料和生物燃料。2001年以来，印尼政府拟通过三条下游生产线推动了改过的下游棕榈油的发展，即油脂行业的下游途径、油脂化学工业的下游途径和生物燃料的下游途径。下游棕榈油是出口促进和进口替代战略（进口替代）的组合。为了加速国内棕榈油的下游发展，政府发布一系列政策：税收激励政策（免税额，参考2011年第52号PP 2007；免税期，财政部长第130/PMK.011/2011号文件；免征进口机器和货物和材料，2012年第76号PM）；开发棕榈油下游产业的工业区，提供港口设施和服务，如北苏门答腊；出口关税和征税政策；用于替代进口太阳能的强制性生物柴油政策；政府生产和推广使用含20%棕榈油的B20生物柴油，以及发展强制性B30生物柴油计划（混合30％生物柴油和70％柴油燃料）；发布印尼可持续棕榈油应用评分系统。ISPO需要各利益相关方之间的合并，即商业行为者、农民和政府。政府采取了一些战略措施加强ISPO的内外实施，通过改善油棕种植园的管理，通过提高商业行为者对立法的遵守程度，实现可持续油棕种植源的原则、标准和指标进行内外加强。
三、结语
印尼政府由印尼油棕种植业初端依靠扩大种植面积为主，到后来寻求解决中提出发展油棕下游产业，由依靠油棕的棕榈油出口为主转向油棕产业为主带来印尼油棕相关者的国内博弈，并在此之中制定出关于促进油棕产业发展的政策和措施。印尼油棕产业由最初端的产业发展模式到后来发展下游产业的过程中，油棕相关政策的不断调整是国内行为体之间博弈的结果。中国作为全球油棕的最大进口国之一、印尼油棕最大出口国，中国在两国贸易中要进行策略选择改变中国贸易逆差状况减少进口依赖性。
作者简介：程琼，1992，安徽桐城，中共池州市委党校，中国外交和国际政治