徐柳燕 尚成刚
德州市水利局 山东德州 253014
摘要：以德州市潘庄灌区内未经行政许可擅自在灌区管理范围内建设临时构筑物、铺设跨河电缆案为例，探讨水行政执法法律法规中法条竞合时具体法律法规的适用，对此类案件具有典型的指导作用。
关键词：水行政执法；法条竞合；法律适用；不予处罚
1案情综述
1.1基本案情
德州市水利局为市水行政主管部门，依法委托德州市水政监察支队承担执法职能，负责市管河道、灌区、水库等水利工程的执法巡查及水事违法案件的查处工作。2020年11月11日，德州市水政监察支队发现某公司施工人员在潘庄灌区引黄总干渠齐河段管理范围内建设施工脚手架，预备铺设电缆，涉嫌未经许可擅自建设临河构筑物、跨河电缆。
1.2 处理结果
2020年11月11日，德州市水政监察支队依法进行立案调查。经查，某公司于2020年11月11日、13日在潘庄灌区引黄总干渠管理范围内（桩号14+950处），未经有关部门行政许可，存在擅自建设搭线的施工脚手架，并铺设跨河电缆的行为，执法人员到达现场后及时责令其停止违法行为，并下达《责令停止违法行为通知书》，对相关人员进行了询问，制作了现场检查（勘验）笔录及询问笔录等，对案件情况进行了深入调查，责令该公司及时补办审批手续。2021年1月8日，该公司取得了市行政审批服务局的审批意见，2021年1月28日，德州市水利局对该公司做出《德州市水利局不予行政处罚决定书》并送达。
2执法实践
2.1法条竞合时法条的适用
本案中，该公司的违法行为符合《中华人民共和国水法》（下简称《水法》）第六十五条、《山东省灌区管理办法》第十一条、第二十一条、《中华人民共和国防洪法》（下简称《防洪法》）第五十七条、《山东省水资源条例》第六十五条的法条竞合，具体适用分析如下：
2.1.1不适用《水法》第六十五条
《水法》第六十五条第二款规定：未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续;逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物;逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。
虽然本案中该公司的行为符合《水法》第六十五条规定的情形，但是该法条中有“且防洪法未作规定的”的规定，其法律条款指向防洪法。我们在《中华人民共和国防洪法》（下简称《防洪法》）第五十七条中找了该情形的具体规定。《中华人民共和国立法法》（下简称《立法法》）第九十二条的规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。《水法》和《防洪法》都是全国人大代表常务委员会制订和修订,为同一机关制定的法律,因为《防洪法》已经有特别的规定，所以《水法》第六十五条不能作为本案执法依据。
2.1.2不适用《山东省灌区管理办法》第十一条、第二十一条
《山东省灌区管理办法》（简称《灌区管理办法》）第十一条规定：在灌区工程管理范围内，不得实施下列行为:
(一)擅自新建、改建、扩建各类工程，布设机泵、虹吸管等设施;
第二十一条违反本办法第十一条的，由水行政主管部门在职责范围内责令其限期改正，给予警告，并可处以1万元以下罚款;造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
《立法法》第七十二条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。《防洪法》作为法律、规定规定处一万元以上十万元以下罚款，而《灌区管理办法》作为地方性法规规定处一万元以下罚款突破上位法规定，与其相抵触。因此《灌区管理办法》第十一条不予援引。
2.1.3适用《防洪法》第五十七条、《山东省水资源条例》第六十五条
《防洪法》第二十七条规定：建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求，不得危害堤防安全，影响河势稳定、妨碍行洪畅通;其可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准前，其中的工程建设方案应当经有关水行政主管部门根据前述防洪要求审查同意。第五十七条规定：违反本法第二十七条规定，未经水行政主管部门对其工程建设方案审查同意或者未按照有关水行政主管部门审查批准的位置、界限，在河道、湖泊管理范围内从事工程设施建设活动的，责令停止违法行为，补办审查同意或者审查批准手续;工程设施建设严重影响防洪的，责令限期拆除，逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由建设单位承担;影响行洪但尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施，可以处一万元以上十万元以下的罚款。
《山东省水资源条例》第六十五条违反本条例规定：未经批准，在河道、湖泊、水库大坝、灌区工程管理范围内建设桥梁、码头和其他拦水、跨水、临水工程建筑物、构筑物，铺设跨水工程管道、电缆的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期补办有关手续;逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除;逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法者承担，处一万元以上十万元以下罚款。
综上所述，本案适用《防洪法》第五十七条、《山东省水资源条例》第六十五条最为正确，对案件的定性最为准确。
2.2认定违法的依据
本案中，该公司欲建设跨河的缆线工程设施，就应当符合防洪标准、岸线规划技术要求，不得危害堤防安全、影响河势稳定、妨碍行洪畅通；其工程建设方案未经有关水行政主管部门根据前述防洪要求审查同意，擅自在灌区管理范围内建设临时构筑物、铺设跨河电缆，经执法人员现场勘验、调查询问，证实违法事实清楚，证据确凿。2020年11月11日，德州市水政监察支队对该公司制作并送达《责令停止违法行为通知书》，该公司授权代理人承诺停工并去申办相关手续。2020年11月13日，德州市水政检查支队发现其存在继续施工行为，即再次制作并送达《责令停止违法行为通知书》。该公司明知其行为涉嫌影响防洪为法律禁止，在第一次被责令停止违法行为后继续施工，证明其有违法的故意，确系违法行为。
2.3不予处罚的依据
《防洪法》第五十七条规定了处罚内容:影响行洪但尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施，可以处一万元以上十万元以下的罚款。即不影响行洪，或者虽然影响行洪但尚可采取补救措施的情形，可以处一万元以上十万元以下的罚款。《山东省水资源条例》第六十五条规定：逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法者承担，处一万元以上十万元以下罚款。即需要强行拆除的情况下，处一万元以上十万元以下罚款。本案中该公司虽然存在二次违法的行为，但是在规定期限内及时补办审查批准手续，取得了德州市行政审批服务局建设方案的审批意见，同时截至2021年1月28日本案调查终结止，执法人员未发现该项目在潘庄引黄总干渠管理范围内具有影响行洪且需要采取补救措施的情形以及其他违反水法律法规行为，或者需要强行的情形，其违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，所以依法予以不予处罚的决定。
3结语
法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。水行政执法是依法治水的重要举措，执法人员应加强对法律法规的研读，提高案件定性的敏锐度和法律适用的专业性，推动水行政执法工作的科学化、制度化、规范化。