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关于EPC建设模式的问题及建议

发表时间：2021/5/28 来源：《基层建设》2021年第2期作者：胡振兴

[导读]

        友谊国际工程咨询股份有限公司湖南长沙 410000
        国务院办公厅、住建部、发改委相继下发《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》和《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》、《工程总承包管理办法》等文件，意在大力推广EPC总承包建设模式。比较传统建设模式，EPC总承包模式被认为具有能有效发挥设计方的主导作用、调动优化设计的积极性，克服设计、采购、施工各阶段脱节，有效控制进度、成本和质量，建设工程质量责任主体明确的优势。但从这几年采用EPC模式的项目实际建设情况来看，与国家当初的设想存在一定偏差，部分项目没有收到理想的效果。究其原因，一方面是地方政府在执行过程中与国家相关意见出现偏差，另一方面是与EPC配套的相关规范、制度、技术不到位。
        建设项目是一类特殊的产品，我们希望获得的是一种价值最高、工期最优、质量合格或优良的产品。而EPC建设模式或是其他建设模式仅仅是实现这一结果的手段或组织方式。市场经济条件下，采用何种组织模式完全取决于市场，哪种模式更容易获得理想的产品就采用哪种模式。当前部分地方政府存在对政府或国有资金投资项目按投资规模实行“一刀切”采用EPC模式的做法显然是与市场经济原则相背的。
        EPC模式是否适用，与项目行业特点、建设方的经验、能力以及项目产品自身的成熟度有密切关系。
        以房地产行业为例，产品功能固化，参与各方均有丰富的管理、技术经验沉积，所有产品均已成熟，设计已经最优。一些地产公司常采用施工图设计+施工的EPC模式、以建筑面积（或可售面积）固定单方价格或模拟清单报价来进行发包。这种模式可尽快确定施工单位，节省了施工图审查和编制预算或招标控制价的时间，一定程度加快了地产公司资金周转速度。如果同时要求施工单位采购材料，实际也是将地产公司的财务压力转嫁给施工企业。但这种模式能否推广到其他行业，显然不能一概而论。对于与地产项目类似的厂房、仓库、能源等工业项目，行业内均已形成成熟的设计产品及对应的造价指标，推广EPC可以水到渠成。对于其他功能复杂、个性化定制内容多、建筑形式独特的非批量建设项目，采用EPC模式仍面临很多问题和困难。
        当前地方政府国有资金投资项目热衷采用EPC模式主要是看重EPC模式将主体工程建设招标时间提前到施工图设计甚至是方案设计阶段的特点。但招标时间提前并不意味工程建设周期压缩。施工图设计、预算编制所花的时间仍与传统模式一样，只是从招标前变为了招标后。当然边施工边编预算能加快工程进度，但也给成本控制带来了一定风险。
        当前EPC总承包模式主要存在以下问题。
        首先，较大部分项目为施工图设计+采购+施工模式，业主要求总包单位不得修改初步设计，且合同也未约定设计优化的效益如何分配。这就导致总包单位对设计优化的内动力不足，EPC模式的设计优势无法体现。
        第二，EPC项目招投标时间不足。编制投标文件时间不足，以致很多潜在投标人无法在规定时间内完成设计、仔细研究和编制报价文件。事实上导致很多项目实际是已经内定中标单位，中标单位在发布招标公告前已介入并开展工作，与其他潜在投标人不在同一起跑线上，自然无法形成公平公正的竞争环境，滋生、助长了暗箱操作的行业腐败行为。评标时间不足，很多大型项目评标时间限制在一天以内。政府招标项目评标委员会一般从政府评标专家库中抽取。而专家库中专家素质参差不齐，且均为兼职，参与评标实际为赚外快；有些专家评委甚至看业主评委眼神行事，对内定中标人倾向性明显。如此造成了很多评标工作流于形式，简单化、公式化、程序化，定标仓促，无法让真正优秀的设计作品脱颖而出。
        第三，让每个投标人都设计一套图纸最后却只使用中标人的一套图纸，事实上是对社会资源的浪费。特别是施工图设计+施工的EPC模式下，各投标人的设计大同小异，相当于重复设计了多套施工图。投标过程中，投标人需要集合勘察设计、造价等多专业人员进行高强度工作，资源投入大大超过传统招标模式，而大多数EPC项目招标均不补偿未中标单位的投标支出，无形中加大了企业负担。长此以往，对于屡不中标企业将陷入不投标将无米下炊、继续投标又担心扩大亏损的进退两难境地。这样一来，更多企业将采取没有绝对把握不参与投标的策略。而“绝对把握”显然大部分来源于暗箱操作、围标串标等违法行为。最终，国家好不容易建立起来为促进市场竞争、优胜劣汰的工程建设招投标体系将名存实亡。
        第四，当前绝大多数设计单位无施工资质，大多数施工单位无设计资质，EPC项目往往采取联合体方式参与投标。大部分传统设计单位亦无工程造价管理经验，而传统施工单位也都习惯按清单报价，缺少对造价数据整理分析，由此导致总包对设计成果的经济分析往往不准确。最终导致不少项目概算超估算、预算超概算。

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        第五，定价和结算问题。当前EPC模式下工程定价和结算主要有总价、单价和按定额组价并以投标优惠率下浮三种形式。总价合同主要以投标设计预算或中标后依据最终施工图重新编制预算为合同总价。在实操过程中，因投标时间不足，投标设计文件往往达不到预算编制深度，造成大部分施工图设计+施工的EPC项目采用后种方式确定总价。具体方法是：招标时先确定按定额组价的下浮率或以模拟工程量清单方式确定单价，以此编制正式施工图预算并以该预算总金额作为合同包干总价。单价合同即以自行编制的投标工程量清单或招标人编制、投标人报价的模拟工程量清单作为合同单价。按定额组价并以投标优惠率下浮本质上还是单价合同，在工程结算之前工程量和总价仍然是不确定的。不论总价还是单价合同，采用按定额组价、优惠率下浮的定价方式往往存在较大自由度和随意性，影响后续项目的推进。原因在于各地造价站均只发布部分材料的预算价，对于装饰、安装工程中很多定价与品质、品牌有较大关系设备、材料无法确定价格。各专业定额的选用范围也存在交叉，而选用不同定额组价结果往往还相差较大。如此一来，造成业主与中标人就合同价格反复谈判，甚至严重影响工程进度。而以总包单位自行编制的投标工程量清单为预结算依据时，投标单位常抓住评标时间有限、评标专家不仔细审核清单工程量、报价的漏洞，采用提高单价、减少工程量或在后期修改设计、变更工程量清单特征使原投标清单无法适用的方式来谋取最大利益。因此一般不采用该定价模式。
        针对当前我国EPC建设模式推广中出现的上述问题，笔者建议政府相关部门有必要进行以下工作。
        首先，任何工程建设组织模式均有利有弊，在我国这样一个人口众多、幅员辽阔、地域发展不平衡的国家切不可搞“一刀切”，应本着实事求是的方针由各地市根据实际情况因地制宜的选用工程建设组织模式。
        第二，EPC模式下对承包方的技术、管理、抗风险能力要求有很大提升，将促进工程建设从业企业优胜劣汰，有利于淘汰落后产能。但传统模式下形成的设计院、施工企业绝大部分仍缺乏这些能力，特别是抗风险能力。很多设计院、甚至超大型施工企业盈利能力均较底下。2020年上榜世界500强的中国建筑施工企业共9家，平均销售收益率仅1.66%，销售收益率最高的太平洋建设集团也只有3.54%。面对EPC模式下总价包干合同带来的风险，产业内，传统设计院和施工企业要加快合并重组、强强联合；产业外，金融业应尽快完善相关保险产品，协助实体经济将涨价、天灾人祸等不可控风险转移。
        第三，有必要对EPC项目的定价模式进行规范。当前很多EPC合同不论总价还是单价均规定了结算的最高限价，最高限价一般是合同内容的概算金额或招标控制价或投标报价。而施工图设计+施工EPC模式下方案、初步设计及概算由其他单位编制，投标人认真研究招标文件、编制投标文件的时间又不足，造成报价往往不合理。此时设置结算最高限价对总包单位极不公平。笔者建议施工图设计+施工EPC模式应推荐采用单价合同，由咨询公司按初步设计及类似项目编制模拟工程量清单进行招标，未来清单漏项的项目根据变更定价原则进行结算。对于带方案设计投标的全过程设计+施工的EPC模式可采用总价包干或单价+结算最高限价的形式，但应留足投标人研究和编制投标文件的时间。鉴于我国大部分工程从业企业抗风险能力弱且政府（或国有资金为主）投资项目需要对资金使用合理性进行详细审计的特殊国情，建议EPC项目仍以单价合同为主。
        第四，建议对财政评审定价体系进行优化。当前财政评审定价体系仍建立在工程量清单报价模式上，即施工图设计后编审招标控制价、工程量清单并以中标人已标价工程量清单为合同单价的模式。对于按定额组价并以投标优惠率下浮的EPC项目在合同签订时事实上仍未确定合同价。这给项目成本控制带来了很大风险。因此有必要建立以市场价为主、定额计算为辅的财政评审标准预算工程量清单价格库，并定期更新。鼓励单价合同EPC项目采用标准预算工程量清单库编制模拟清单进行招标或以标准预算工程量清单价格下浮率进行投标报价和结算。
        第五，为真正发挥EPC模式的优势应鼓励发展全过程设计+施工模式，或鼓励施工图设计+施工的总包单位对初步设计进行优化并共享优化设计的收益。当前发展全过程设计+施工的EPC模式与发展全过程工程咨询存在一定矛盾。笔者认为不管是采用全过程工程咨询还是EPC都不应将设计工作按阶段分割开来。全过程工程咨询、EPC模式的优势之一是避免了信息断裂、让责任更明确，如最重要的设计工作都不能承前启后，以上优势谈何体现？因此工程建设组织模式应该要么是含全过程设计的全过程工程咨询+施工总承包，要么是不含设计的全过程工程咨询+ EPC。这样也可避免施工图设计+施工EPC模式下投标人重复设计对社会资源的浪费。
        第六，规范EPC招投标工作，改进评标体系。首先应尽快规范EPC招标文件、投标截止时间、评标时间，出台标准合同范本。其次建议由政府或协会设立全职评标专家机构，遴选专业、勤奋、廉洁的人才，规范评标活动的责、权、利。另外建议对EPC项目第二、三名中标候选人进行未中标补偿，补偿金额应足够弥补投标人参与投标的成本，有利于提高潜在投标人参与投标的积极性，促进招投标活动的公平公正，防范暗箱操作。
        以上是笔者对EPC建设模式的拙见，希望能为主管部门决策提供参考，为行业发展贡献力量。