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基层市场消防监管综合执法面临问题及对策建议

发表时间：2021/5/31 来源：《基层建设》2021年第2期作者：陈伟

[导读] 摘要：本文对县（市、区）市场消防监管一次检查多领域，打通了部门隔阂，提高了执法效能，消防执法力度加强。

        邯郸市消防救援支队法制与社会消防工作科河北邯郸 056004
        摘要：本文对县（市、区）市场消防监管一次检查多领域，打通了部门隔阂，提高了执法效能，消防执法力度加强。在《关于深化消防执法改革的意见》已明确要求建立部门联合的市场消防监管体制机制，亟待上级部门在下一轮改革中统筹解决。
        关键词：消防制约联合监管市场
        一、当前基层市场联合监管纳入消防执法面临的主要问题
        （一）法规不完善，基层市场联合监管执法难度大
        1、实体规定落后交叉竞合并存。基层市场监管“三合一”后，工商、食药、质监职责交叉，消防执法联合后，一个案件可能涉及多部法律法规或规章，执法人员在定性处罚时难以把握，主要表现在：一是法规落后于时代，比如《消防法》涉及到技术服务机构和施工现场的监管未明确和职责细化，公安派出所消防执法文件也是千呼万唤不出来；二是法律交叉竞合，如企业在未办理消防手续的情况下从事类医疗器械经营，消防执法后对其联合处理。三是执法解释不一，如违法所得，消防对涉及消防产品销售的移交工作未建立机制。
        2、程序规定内容不统一。消防机构，原工商、食药、质监部门各自都有处罚程序规定、案审规定、听证规定等涉及行政处罚的部门规章，这些规章规定不一，执法实践中容易出错。例如，原食药部门处罚程序中有合议环节、没有核审环节，原工商部门处罚程序正好相反，而原质监部门的案审会设置跟前两者也有区别，消防机构的集体议案考量如何与部门间形成闭环；又如举报投诉受理处置程序不一，对于举报的受理，原工商部门规定自收到之日起7日内决定是否立案，不予立案告知，特殊情况可以延长至15日。而原食药部门则规定5日内决定是否受理，不予受理需告知，未告知的自收到之日起第5日即为受理。而消防机构举报受理时限一般情况为24小时内受理。程序规定不一致容易导致规章适用不当、程序违法等问题，增加了复议诉讼被撤销或败诉的风险。
        3、行政处罚的裁量和执行有困惑。比如《行政处罚法》和有关处罚裁量规定中对减轻处罚和不处罚的适用情节不够明确，导致基层不敢轻易适用减轻处罚和不处罚，有的处罚决定明显有违过罚相当原则，容易激化社会矛盾。又如行政处罚的执行缺乏具体操作方式的规定，比如《公司登记管理条例》第七十四条规定的“取缔”如何执行的问题，《特种设备安全法》罚则中规定的“没收”对于附着在建筑物上且不可移动的特种设备如何操作的问题，《河北省消防条例》中涉及消防技术服务机构没收违法所得的方式方法等等。
        （二）人事不匹配，基层市场联合消防监管执法力不从心
        1、人力和职责不匹配。伴随着消防机构落编定岗，基层市场监管部门“三合一”后，“人少事多”、“权小责大”的问题十分突出。双随机一公开、各类专项整治行动等等工作，乃至文明创建、平安创建等非消防和市场监管任务，日常工作非常繁杂忙碌。因此，基层市场联合监管部门执法队伍无法专职化，只能一人多职一岗多责，执法效能因此大打折扣。
        2、能力和要求有差距。原消防机构执法领域广，使用法规多，但人员流动大。原工商部门执法领域广，适用法规多，但是专业性不强；原食药和质监部门执法领域窄，但是专业性较强。各部门机构改革后，随着依法行政工作的深入推进和当事人法律意识的日益提高，基层市场联合监管执法人员面临既要懂法律、也要懂业务的更高要求。同时，由于欠缺系统的有针对性的业务培训，执法人员只能就事论事或者摸着石头过河，遇到疑难案件经常感觉力不从心。
        （三）追责随意化，执法人员履职存隐忧
        理论上所有领有营业执照的经营主体都是联合监管的监管对象，但是，由于涉及各部门的履职界限一直未能明确廓清，执法人员履职面临前有举报人或当事人对处理结果不满而复议诉讼、后有纪委监委对执法过程是否存在失职渎职的严格监督的夹击局面，监管执法人员办案可谓“麻杆打狼两头害怕”。

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目前，悬在基层执法人员头上的主要有败诉追责风险和失职渎职追责风险这两把利剑。
        （四）行政执法软，打击违法行为举步维艰
        多年来，我国媒体曝光和社会关注的多是行政执法乱的问题，却较少关注行政执法软的问题。实际上，随着执法机关受制于内外监督的自我约束的强化和违法行为人被查处时的趋利避害的必然选择，执法太软已经成为所有执法部门不容忽视、亟待解决的问题。现行法律法规对包括行政执法机关赋权太少，导致联合监管执法存在五个难：进门难（当事人关门拒检），取证难（当事人或证人拒不配合提供资料），调查难（当事人或证人经电话或书面通知拒不接受询问调查），办案难（当事人拖延或回避），送达难（处罚文书送达难）。执法太软的结果，一方面损害法律和执法机关权威，另一方面纵容违法行为人有恃无恐。
        二、问题产生的主要原因
        笔者认为，导致基层市场联合监管加入消防执法面临上述问题的原因主要在于：一是部门定位不清晰。部门都存在既强调监管、又强调服务的工作基调；二是顶层设计不到位。我国长期缺乏从建立全国性统一市场角度出发的统筹规划，导致涉及部门各自为政，部门、地方利益盛行；三是人为割裂无联动。长期以来，由于涉及部门分立和职责分工，我国的生产和流通环节被割裂，监管和执法被割裂，上级和下级被割裂。
        三、加强和改进基层市场监管综合执法的对策建议
        关于如何加强和改进消防监管纳入市场监管联合执法，笔者认为，全系统上下需要着重做好以下工作：
        （一）统一工作体制
        1、统一执法信息系统。要实现多部门市场监管执法的统一高效，就必须要建设并完善全国统一的投诉举报处置系统、案件管理系统，以实现执法信息在全国范围内的共建共享。
        2、对接其他部门信息系统。要与消防“双随机、一公开”系统、消防监督管理系统、税务部门、商务部门以及海关部门的业务信息系统搭建接口，以实现执法信息来源多样化、立体化，保障和促进联合执法。
        （二）改进工作机制
        1、统一执法形象。统一执法着装、执法文书和执法装备，加强执法办案区规范化建设，全面引入视觉识别（VI）系统，做到从上到下、从东到西、从里到外统一规范。
        2、统一执法机制。打破地域分割，在执法队伍中建立省以下垂直（省直管县）、双重领导、以条为主的管理体制，实施重大案件专案组查办、跨区域案件协作查办，确保指挥畅通、上下联动，实现全国一盘棋的执法体制机制。
        （三）厘清履职边界
        1、明确消防、市场监管联合执法主要职责。要对现有的执法权力进行全面的梳理，以清单列举的方式对监管执法边界进行合理划定，把准失职渎职追责底线，降低履职风险，坚决避免联合监管执法干部流汗又流泪。
        2、要加强和纪委监委、检察院、政府法制部门等的联系沟通。要多与部门交流探讨市场消防联合监管执法工作，主动邀请公检法机关对市场联合监管执法疑难问题开展会商，邀请纪委监委对市场监管执法开展现场监督等等。
        （四）推动部门协同
        1、配合强制执行，维护执法权威。加强和法院执行部门的沟通协调，全力配合法院执行工作，必要时选派消防、市场监管执法人员到法院执行部门跟班学习，把非诉行政处罚案件强制执行工作落到实处，做到应执尽执，坚决维护市场监管执法权威。
        2、加强和改进市场消防联合执法是一项浩大的系统工程，需要各部门执法人员上下一心、集思广益、协同配合、狠抓落实。为实现保障消费者人体健康和人身财产安全，维护公平竞争的市场秩序，构建全国统一大市场的历史使命，将市场监管综合执法体制机制改革进行到底。