塔城地区生态环境局和布克赛尔县分局 新疆乌鲁木齐 834600
摘要：当今我国大力推动绿色经济发展，也加强了对环评的关注度。环评制度的提出对实现经济和生态和谐发展有着重要意义。但是从整体上来看，规划环评制度还存在着一些问题，因此需要针对性的提出科学的解决对策。
关键词：环评制度；环境污染；规划编制
前言
自我国规划环评制度实施以来，在制度建设完善、规划环评实践以及提高规划的科学性等方面取得很多进展，但同时规划环评有效性仍存在不足，主要原因有：规划和项目的相关管理体制有缺陷，规划环评制度的约束力较弱，规划环评责任主体未能很好依法履行职责，规划环评技术体系和质量有待完善提高等。
1规划环评制度的主要进展和成效
规划环评通过对规划实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出规划优化调整建议、预防或减轻不良环境影响的对策措施，从而提高规划的科学性。规划环评是一项从源头预防环境污染和生态破坏，促进经济、社会和生态环境全面协调可持续发展的制度。
1.1规划环评行业领域不断丰富
按《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》要求，“一地、三域、十专项”是应开展规划环评的主要领域。但是处于起步阶段的规划环评遇到了重重困难，不被规划编制部门接受，规划环评整体开展情况较差。原环保部通过采用规划环评与项目环评联动机制倒逼，强力推行规划环评，开展规划环评的数量和比例有了明显的提高。
1.2规划环评提高规划科学性的作用逐渐显现
目前开展规划环评工作的规划编制部门主要为产业园区及城市新区管委会和发改、能源、水利、国土、交通等部门，规划环评从规划的定位、规模、布局、结构、时序等方面提出了规划优化调整建议，进一步提高规划的环境合理性，促进了发展与保护相协调。例如，通过煤炭矿区规划环评优化调整矿区布局、避让生态环境敏感区，对于一些可能产生重大环境影响的矿区提出暂缓开发的建议。通过港口规划环评，避让自然保护区、取消生态环境敏感岸线规划、减少大量围填海面积。通过轨道交通规划环评，优化线路选线、铺设方式及大宗用地选址，促进轨道交通规划与城市及人居环境的协调发展。流域水电规划环评对流域梯级布局、规模和开发时序进行了优化，减少梯级布设，优化生态环境敏感区、脆弱区的流域梯级，从源头上尽可能减缓生态影响的程度。规划环评提高规划科学性的作用逐步显现，从决策源头预防环境污染和生态破坏，促进经济社会发展和生态环境相协调。
2规划环评制度面临的挑战
自我国规划环评制度实施以来，虽然在制度建设完善、规划环评实践以及提高规划的科学性等方面取得很多进展和成效，但同时规划环评制度作为一项从源头参与经济社会发展决策的预防环境污染和生态破坏的环境保护制度，仍然面临许多挑战。
2.1规划和建设项目管理体制的缺陷制约了规划环评
有效性的发挥
目前，我国规划类型杂、层级多，很多重要领域存在着规划管理不完善的现象，规划之间存在冲突、时间空间范围重叠等，对于规划编制、审批和实施的主体、程序、规划内容和效力等，尚缺乏必要的法律法规予以规范。这些都是规划环评工作所面临的、不可逾越的大背景，也是制约规划环评有效性的根本原因之一。例如，受流域水电规划管理体制的影响，水电规划环评难以从全流域生态功能保护出发，统筹上、下游和干、支流的开发和保护，从而影响了规划环评作用的发挥。另外，规划和建设项目之间存在“宏微倒挂”现象。
2.2规划环评制度的约束力较弱
规划环评相关法律法规的一些条款规定偏原则性，缺少责任追究机制。
例如，由生态环境部门召集审查规划环评既有利于保证审查的专业性，又可以维护审查的公正性，是对可能引起不良环境影响的规划进行监督的一种手段。而《环境影响评价法》规定“由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查”，其主要原因在于需要协调各方面的关系，减少法律出台的阻力。
2.3规划环评责任主体未能很好依法履行职责
《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》规定，规划编制机关应当在规划编制过程中对规划组织进行环评、对规划环境影响报告书的质量负责，明确了规划编制机关是规划环评工作的责任主体，而现实是一些规划编制机关未能履行其职责，规划环评需要靠项目环评来倒逼：先后经历了“不启动规划环评就不受理项目环评”“不做完规划环评就不受理项目环评”“不审查完规划环评就不受理项目环评”等阶段。
2.4规划环评技术体系有待完善、质量有待提高
我国项目环评相对于规划环评起步早、实践多、技术体系较为完善，规划环评是在项目环评的基础上发展起来的，导致规划环评过于依赖项目环评模式和技术方法，忽视了规划的宏观性、长期性、不确定性等特点。另外，缺少对规划环评组织编制部门和技术单位的管理考核制度，也是一些规划环评质量不高原因之一。规划环评质量不高，优化调整建议缺乏针对性和可操作性，不能起到对规划的优化作用，也不能发挥对建设项目的指导和约束作用。
3对策建议
3.1明确相关部门在规划环评中的责任和义务，充分发挥规划环评
提高规划科学性的作用经过近二十年的发展，规划环评制度目前已在法规和技术等方面形成了较为完整的框架，规划编制部门、规划审批部门、规划环评技术机构、规划环评审查部门等各方职责较为清晰。新修订的《环境保护法》和《环境影响评价法》进一步强化了规划环评的约束力，规划环评也纳入中央环保督察的重点内容之一。规划环评涉及多个部门，各方需进一步强化生态文明意识，依法依规开展规划环评相关工作，履行各方职责，使规划环评的有效性得到进一步的发挥。
3.2明确规划环评成果落地途径，提高规划环评意见的法律约束力
从生态环境保护和可持续发展角度影响和优化规划决策和建设项目是规划环评的根本目标。规划环评有效性发挥的途径主要有两个：一是规划环评的意见被规划采纳，并在规划实施过程中得到落实，二是规划环评对建设项目及环评提出要求，并在建设项目中得到落实。因此，建议在《环境影响评价法》修改中，应明确规划环评意见的法定强制约束力，同时还应在法律层面明确规划环评与建设项目及环评的联动机制，目的在于通过法律规定提高规划编制机关、审批机关等相关部门对规划环评的重视程度，加强沟通协商，与生态环境部门一起共同优化规划，提高规划的科学性。
3.3在机制体制和法规层面推动环评制度与规划体系的融合
我国尚没有一部关于规划制修订的法律，并缺乏规划和环境管理的监管机制。这就导致规划执行过程中受各种因素的影响，规划环评中提出的环保要求落实不到位的现象经常出现，影响规划环评源头控制、治理、保护的效果。为加强规划、规划环评的效力和执行力，首先要推动规划法出台，确立规划的法律地位和权威性，从立法层面明确哪些领域应该编制规划，相应明确规划环评的要求。
4结语
综上所述，规划环评制度虽然取得了不错的成绩，但在很多方面尚有诸多不足，这就需要进一步加强规划环评的研究工作，推动规划环评体系发展。建议有关单位要统筹全盘，科学合理的制定规划环评政策，从多个方面做出努力，这样才能够充分发挥规划环评工作效益。
参考文献
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