山东师范大学 济南 250358
摘要：农村防疫工作是当前预防控制工作的重点之一，迫切需要采取更加科学细致的措施，防止疫情在农村地区蔓延。基于农村的零碎性、群体间的联合性和个体自由性的特点，农村防疫面临着巨大的挑战。文章以山东省部分农村地区为例，在山东省东中西部各选取5个村庄，通过问卷调查、实地调研和个案分析等方式，探讨农村应急管理的短板与问题，分析产生的原因并给予相应的对策和建议，探索一套适合农村的应急管理模式，提高农村应急管理能力，促进乡村振兴战略的稳步发展。
关键字：疫情防控；应急管理；农村治理；新冠肺炎疫情
一、引言
2020年初爆发的新冠肺炎疫情，是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。习近平总书记指出，在这次应对疫情中，暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的明显短板，要总结经验、吸取教训，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。作为防疫重点的农村地区在本次疫情下暴露出了众多问题，再一次把承担“公民健康第一道防线”的基层公共卫生体系推到了风口浪尖。同时，在中共中央发布的2020年1号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》中也重点提到“加强基层疾病预防控制队伍建设，做好重大疾病和传染病防控。”这让我们意识到提升在重大疫情防控下农村应急管理能力的重要性。
二、国内外研究现状
国内研究现状和发展动态
我国应急管理工作的研究时间较晚，尤其是在公共卫生应急管理方面的研究，开始于本世纪初的SARS事件。2003年，政府经反思后颁布《突发公共卫生事件应急条例》；王声湧分类讨论了突发公共卫生事件，对于公共卫生事件的理论介绍、应急救援、心理干预都做了详细描述；程庆林在文献归纳总结和循证分析的基础上，运用实证研究，对国内农村突发公共卫生事件管理系统的建设现状、脆弱性与对策进行系统分析，为预防和控制农村突发公共卫生事件提供了充分的科学依据。
除公共卫生应急管理之外，我国学者对农村应急管理的其他方面也做出了许多研究。夏支平构建了基于风险、脆弱性与危机三者内在逻辑关系的分析框架，从主体建设、体制建设、机制建设三个层面，指出当前农村公共危机根源于农村风险社会形成的脆弱性，阐明了农村公共危机的治理之道。武红阵和肖斌等人致力于农村突发公共事件多元治理主体间的协调机制的研究，通过研究主体间协调的弊端和问题，并对协调困境存在的原因及发生机制进行深入剖析，为农村突发公共事件的有效治理提供了新的视角，试图探求农村公共危机管理中的“善治”模式。
国外研究现状和发展动态
相较于国内，国外对危机管理方面的研究起步较早，成果也较为系统和丰富。各国综合运用信息协调机制，资源协调机制和法制协调机制，目前已形成较为成熟的应急管理机制。美国政府于1979年成立的作为美国危机管理常设机构的联邦紧急救援总署(FEMA)，自上而下建立的各级应急指挥中心，以及2001年，美国纽约市的紧急事态管理办公室即升为局级单位，开始提供综合性危机管理服务等，在应急管理中均发挥着重大的作用；英国在各地均确立了一个以地方基层政府为主的应急组织协调机制，大多数突发公共危机事件均可由地方基层政府参与应对；日本各地方政府在最近五年中纷纷改组机构，成立危机管理机构，建立及时、有效应对各种危机的政府体制。21世纪以来，国外在公共卫生应急管理方面的研究成果以每年近三成的速度在逐步递增。像美国拥有的最早建立的传染病管理机构以及全面和系统的应急管理体系，受到国际上多个国家借鉴，同时，国外突发公共卫生事件管理的应用型研究已经分化的较为专业，并且非常注重多学科的交叉研究。
总之，各国在应急管理方面均积累了多年的丰富实践，形成了每个国家独特且成熟的管理体制。但各国对基层地区的应急管理方面均涉猎未深，存在缺漏。2020年初爆发的全球性新冠肺炎疫情也给各国一个警示，对农村应急管理的重视程度需进一步提升。
综上所述，目前国内外学界对公共危机的研究主要集中于公共危机的政府管理、城市公共危机治理等方面，对农村地区应对突发公共卫生事件的短板和不足等问题研究较少，对农村如何提升应急管理能力研究欠缺。所以如何补足农村应急管理的短板仍是当前需要研究的重大课题。
三、重大疫情防控下农村应急管理短板
（一）农村医护水平落后资源缺乏
农村医护资源存在短缺，医护人员能力参差不齐。目前，随着乡村振兴政策的推广实施，各个行政村都建立了村级卫生所和卫生服务人员。但卫生员医疗水平有限，难以防控如新型冠状肺炎的重大疫情，有的行政村由于医务工作人员短缺，只配备了一个药店。医生的短缺，专业知识的局限，硬件设施的落后导致农村卫生健康服务体系不尽完善，一定程度上为农村的应急管理留下隐患。没有专业的人员指导，没有相关设备辅助。医疗水平低下，医疗物资不足，像此次疫情中难以解决的口罩问题，一直都处在缺乏状态，大多数村民都没有口罩可以戴。另外，也没有较为专业的人员帮助村干部完善工作，宣传教育。
（二）危机识别阶段农民迟钝易恐慌
相对城市民众而言,农民的文化素质普遍偏低以及危机管理意识不强,因此面对突如其来的危机时往往难以采取正确的认识态度。而且农村地理位置较偏僻,技术专家很难在短时间对某一危机作出科学的识别,因此,民间的各种传言便迅速蔓延,给人们正确识别和应对危机设置了障碍,不利于迅速处理危机和防止危机扩散。长期以来,许多农民在日常生活中信鬼拜佛,将人生的希望、命运尤其是大难临头时的解救之法交付给鬼神或灵异之物。在疫情期间,农村民众处于极度的恐慌之中,各种邪教也趁机滋生并制造谣言,给农村应急管理的实施带来了负面的影响。在危机发生之前，没有任何相关的预警、预防或处理危机事件的相关方案，以至于当危机发生时，自乱阵脚，无处下手，像有些村庄甚至都没有灭火器，消防栓，当火灾发生时，很难得到及时有效的抑制，然而火灾结束之后，村干部也不会想办法解决消防安全问题，随之任之，在同一件事上跌倒很多次。
（三）农村基层组织在危机管理中表现被动和无力
受当前我国社区治理体制的影响，以村委会为代表的农村基层组织无力提供必要的公共物品和应急管理服务,从而无法有效应对社会危机。村干部都是由村民推选产生，本身知识水平就有限，再加上人际关系的影响，使一些缺乏能力的人上位，一旦遇上重大危机事件，恐慌和无措，更不能有效的引导居民。由于农村的基层组织，往往担任着来自上级政府的众多职能，因此在面对村庄公共危机时,村庄基层组织往往无力动员各个村民以采取集体行动,也不可能充分照顾到每一个村民的情况，使其陷入十分被动的局面。
（四）农村熟人社会“人情大于疫情”的法治让位弱化了农村疫情防控力度
农村宗族观念深厚和人情世故现象存在。由于这些问题的存在，使得基层工作者在工作的过程中，会受到来自村民人情方面的压力，出现了走后门的现象，志愿者存在畏难情绪。除此之外，还存在着设卡检查与村民进行生产生活的矛盾问题。村内村民和村干部都是亲戚朋友，由于人际关系的牵绊，似乎很多工作都无法秉公进行处理。像这次疫情防控中，要求上报外来人员的情况信息，但由于人情原因，邻里间互相帮忙隐瞒，村干部也放之任之，这种情况下一旦出现问题，会造成很恐怖的影响。
四、重大疫情防控下农村应急管理改进
（一）加强农村基层医疗卫生服务
办好县级医院，推进标准化乡镇卫生院建设，改造提升村卫生室，消除医疗服务空白。稳步推进县域医疗卫生社区建设。加强乡村医生队伍建设，适当简化本科以上医学毕业生和住院医师规范化培训合格的全科医生录用程序。对已就业到中西部农村和艰苦边远地区工作的医学毕业生，给予学费和国家助学贷款的补偿。允许各站点充分利用基层卫生机构现有的人员资源，乡镇卫生院可以优先聘用合格的乡村医生。加强基层疾病预防控制队伍建设，做好重大疾病和传染病防治工作。将农村适龄妇女宫颈癌、乳腺癌筛查纳入基本公共卫生服务范围。
（二）大力加强农村卫生健康知识的普及和宣传
要通过讲事实、讲道理、贴图片、编排节目等通俗易懂、通俗易懂的方式，加强引导教育。农村居民年度体检将纳入医保扶持范围。在疫情防控方面，要逐步把农村居民医保服务管理提上议事日程，制度化、规范化，逐步建立定期体检机制。只要大家注意，警钟一响，就会筑起一道铁墙，防控疫情。
（三）加强农村法制建设
完善基层法律延伸的方式和手段，可以使人民群众接受和参与中国建设和法治社会建设。我们应该把群众的期望和要求作为立法的基础和基石。尽快建立农村各类法律宣传专业队伍。要采取主题电影、微视频、视频集中宣传等形式，对广大村民开展各项法制教育，不断提高农民的法律意识水平，为重大公共事件搭建良好的法律防火墙。
（四）完善农村信息披露机制与沟通渠道
一是乡（镇）、村级要按照《中华人民共和国政府信息公开条例》，确定突发事件信息发布的时间、内容、范围和方式，利用短信、微博等现代信息平台，在湘西、湘中欠发达地区，利用微信和“村环”使用大喇叭和移动小喇叭，向农村居民发布事件发生的地点、时间、原因、进展和采取的措施等相关应急信息。二是乡（镇）、村级要对农村虚假新闻的产生、传播和传播情况进行实时监测，立即采取辟谣、正面宣传等手段，切断谣言的传播。
（五）加强农村地区防控疫情宣教演练工作
一是省各级政府要加强对基层干部的应急培训教育，增强基层干部的风险意识，提高他们的科学决策能力和应急处置能力。第二，我省教育厅要要求农村学校在九年义务教育阶段开设应急培训班，通过青少年向家庭普及应急知识，再向整个农村社会普及；面向中老年人和少数民族地区，村委会可以结合农民母语讲解防控知识和要求；村委会要开展救援指挥、物资保障和信息沟通等应急演练，提高农村居民的应急能力。三是以疫病防治为突破口，整治农村卫生环境，引导农民加强畜禽养殖管理，扎实推进农村厕所改革，加强农村生活垃圾处理，保护水源，从源头上减少疫情发生
注：山东师范大学大学生创新创业训练计划项目
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