区域土地节约集约利用问题及规划应对--中国期刊网

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区域土地节约集约利用问题及规划应对

发表时间：2021/6/1 来源：《基层建设》2021年第2期作者：王振松

[导读] 摘要：落实最严格的节约集约用地制度是实现土地资源可持续利用、提升土地资源对经济社会发展承载能力的现实选择。

        天津市西青经济开发总公司天津市 300385
        摘要：落实最严格的节约集约用地制度是实现土地资源可持续利用、提升土地资源对经济社会发展承载能力的现实选择。在编制和实施国土空间规划中更加注重建设用地集约利用无疑将提高规划编制质量，推动建成资源集约型社会。在实践和管理方面，土地集约评价工作主要服务于土地管理工作，在国土空间规划中如何有针对性地应对土地集约利用问题的研究不多。本文试图探讨不同地区土地节约集约利用的特点和存在问题，并就国土空间规划编制和实施管理中的应对提出建议。
        关键词：区域；土地节约集约；规划
        1研究区域选取
        本文选取某省A市、B县、C县和D县４个地区作为研究区域。这４地同属于县域，但所在区域外部条件不同，经济社会发展水平差异较大，土地利用各有特点，所处的发展阶段和面临的集约利用问题也不相同：A市处于长三角核心区域，常年位于全国百强县前列，目前土地开发强度较高；B县位于某省沿海开发的前沿，近几年经济发展较快，属于发展中地区，土地开发强度还在不断提高中；C县属于经济后发地区，但生态条件优良；D偏居于全省西北部，历史上属于黄泛区，远离长三角等经济发展活跃区域，经济发展基础较差[1]。
        2 土地节约集约利用的问题
        2.1建设总量目标实现程度方面
        比较４地建设用地总规模、城乡建设用地总规模与土地利用总体规划目标的偏离度可以发现：A市、B县的建设用地总规模、城乡建设用地规模均超过了规划目标，且B县的超标程度为A市的２倍多，这是因为A市已经处于较高发展水平，土地开发强度处于高位，而B县处于快速发展阶段，建设用地刚性需求量大；C县建设用地总规模、城乡建设用地规模均未超过规划目标，且偏离度较高，表明规划执行较好；D县的建设用地总规模接近规划目标，可见建设用地内部结构与规划目标偏离，城乡建设用地增长高于预期，而交通水利设施等基础设施建设用地低于预期。
        2.2建设用地承载水平问题
        将４地建设用地的人口承载水平、经济承载水平与全省2019年平均水平比较后发现：A市的建设用地承载水平处于高位，人口承载水平接近全省平均水平，经济承载水平高于全省；C县和D县的建设用地承载水平在人口方面有优势，人口承载水平略高于或接近全省平均水平，但在经济承载水平方面并不占优势，D县差于C县；B县建设用地的人口和经济承载水平均低于全省水平。
        3规划应对建议
        3.1科学设定规划目标
        各地要针对问题，因地制宜地围绕量、态、势３个方面确定土地节约集约利用目标。其中，总量规划目标包括建设用地总量和城乡建设用地总量，承载水平规划目标包括城乡建设用地人口密度和建设用地地均地区生产总值，趋势目标包括单位人口和经济增长消耗的新增建设用地。由于各地区位条件、产业基础和所处的发展阶段都有较大差异，不宜用统一标尺制定土地集约利用规划目标，但在省级层面可根据主体功能、发展水平、产业结构将省域划分为若干区域，对不同区域内的地区设定差异化的规划目标。A市已经进入工业化后期，当前集约水平在省内较高，但与国内先进地区相比，地均产出仍有一定差距，应注重存量、流量空间利用，将用地优先用于产业转型升级．鉴于该区域近年来人口承载力持续下降，仍应设定较高的城乡建设用地人口密度，提升人口承载水平。而以B县、C县为代表的发展中地区，目前处于工业中后期，建设用地总量、城乡建设用地总量目标应当为经济快速发展留有余地，产业层次的提升、人口的集聚将提升区域整体集约利用水平，设定较低的单位人口和经济增长耗地目标才能适应未来发展趋势。

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以C县为代表的经济后发地区，应以项目作为建设用地总量、城乡建设用地总量规划目标的依据，确保符合规划和用地标准的产业、交通和民生项目落地，所设定的规划目标应既有利于照顾欠发达地区的发展利益，又有利于缩小其土地承载水平与全省平均水平的差距[2]。
        3.2划定城镇开发边界
        以资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价为基础划定城镇开发边界，按照上级确定的城镇建设用地规模和“人地挂钩”的思路，框定城镇发展的空间范围，抑制城镇盲目扩张和无序蔓延，在边界外盘活农村低效闲置土地用于城镇建设、产业发展和乡村振兴，在边界内优化城镇布局形态和功能结构，推动边界内城镇建设集约高效利用。以A市为代表的发达县市的城镇开发边界可重点考虑未来人口集聚的用地需求，B县、C县划定开发边界时要侧重未来产业用地的需求，D县为代表的经济后发地区应适当考虑人口增长和产业用地需求[3]。
        3.3合理规划产业用地
        根据区域分工、所处发展阶段以及土地集约利用水平，合理确定产业用地的比例和布局。以A市为代表的经济承载水平高但提升较慢的发达地区，要提升产业层次，发挥规模效应，在保证现有存量产业用地规模的基础上优化建设用地布局，用好农村集体经营性建设用地入市、“三优三保”和村级工业用地整合优化等改革工具包，引导用地向园区集聚、向高附加值产业投放；以B县和C县为代表的经济承载水平略低的快速发展中地区，应提升现有产业层次和存量产业用地承载水平，并超前谋划未来产业适宜发展空间；以D县为代表的经济后发地区，经济承载水平较低但在不断提升，应更多挖掘存量空间，将有限的用地更多地投入到带动能力强的优势和主导产业中。
        3.4倡导土地集约式规划
        开展城镇低效建设用地再开发专项规划编制，在A市要突出低效产业空间再开发再利用，而在B县、C县和D县应逐步提升现有用地效益。在A市和B县等地区，要倡导土地混合利用和立体开发等集约式规划，使城市的活动在空间上更加紧凑，更有利于人口和产业导入，形成更多更具活力的城市空间，减少建设用地的人均消耗和产均消耗，从而更充分发挥单位建设用地的效益。
        3.5完善规划实施配套政策
        规划实施中要将建设用地总量、城乡建设用地总量、城乡建设用地人口密度、建设用地地均地区生产总值、单位人口和经济增长消耗的新增建设用地等节约集约用地的关键指标作为日常监测和评估对象，对该区域重点考核指标的负向变化提出预警，将上一年度主要指标变化作为下一年度建设用地年度计划指标分配的依据之一；将监测和评估结果纳入到自然资源资产核算目标考核中，作为土地节约集约决策的参考。要改革完善存量建设用地流转交易政策，制定存量用地盘活、工业用地集约集聚的用地奖励政策．在产业用地政策方面，欠发达地区要积极提高建设用地使用标准控制制度，提高项目准入条件，遏制单位人口和经济增量耗地过快增加的苗头．在人口用地政策方面，要积极推进城乡建设用地增减挂钩，探索人地挂钩政策，人口增长的发达地区和中心城市要加快人口进城落户，依据人口增量安排对应数量的建设用地指标，而在人口流失地区，要积极盘活存量，通过结余指标有偿调剂获得资金支持。
        4结束语
        本文提出了科学设定规划目标、划定城镇开发边界、合理规划产业用地、倡导土地集约式规划等规划编制建议，以及监测和评估规划实施、完善产业用地政策、探索人地挂钩等规划实施建议，为分区分类规划应对和政策决策提出更多建议。
        参考文献
        [1]田丰.包头市建设用地节约集约利用评价及对策研究[D].内蒙古师范大学,2019
        [2]赵丽彦.晋城市土地节约集约利用政策实施效果研究[D].山西农业大学,2018.
        [3]陈婷.福建省长乐区城市土地节约集约利用研究[D].福建农林大学,2018.