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当下自然资源体系的发展形势及云浮思考

发表时间：2021/6/1 来源：《基层建设》2021年第2期作者：黎城良

[导读] 摘要：立足国家视角，通过研判当下自然资源体系的发展形势，并结合我国国土空间规划体制改革的背景，找出今后一定时期内的自然资源行业重点，深挖当前存在的痛点及其根源，借鉴地方案例做法，从框架结构上提出云浮本地“技术体系化、管理网格化、办事章程化”的应对思考。

        云浮市城市规划设计院广东省云浮市 527300
        摘要：立足国家视角，通过研判当下自然资源体系的发展形势，并结合我国国土空间规划体制改革的背景，找出今后一定时期内的自然资源行业重点，深挖当前存在的痛点及其根源，借鉴地方案例做法，从框架结构上提出云浮本地“技术体系化、管理网格化、办事章程化”的应对思考。
        关键词：自然资源；发展形势；框架结构；应对思考
        一、自然资源体系的发展形势
        （一）社会形势的启示
        在工业4.0全球化的初期，中国作为该时代的引领者，为应对2020年以来的国际形势，国家提出加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。内部：践行以生态文明和法治体系建设为底线，以基础设施和公共服务配套为根基，以党的执政和市场经济体制为引领，以大数据和人工智能应用为推手；外部：在“一带一路”的区域战略基础上，2020年相继签署了RCEP（区域全面经济伙伴关系协定）和中欧投资协定。国内外策略与布局的全面实施，必将促使国与国之间的经贸依存度、产业融合度、经济体制容错度。
        因此，对自然资源行业形势的启示。一是要求地方党委政府要以“生态优先，持续发展”为底线思维。二是要求各级自然资源部门发挥“规划统领、规模统筹”的宏观规划引领作用。三是要求市、县、镇三级自然资源部门做到底数清晰、精细规划，切实保障规划的精准实施。
        （二）自然资源体系的行业形势
        2019年，随着《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发【2019】18号）的正式印发，标志着我国国土空间规划体系的正式确立。也意味着规划将由过去各系统部门的行业“单一规划”向“多规合一”的规划体系过渡，使规划更具综合性、战略性、协调性、基础性和约束性。《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第三十八条提出“未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”；《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十条提出“没有编制控制性详细规划的地块，除本条例第十九条规定的情形外，城市规划行政主管部门不得办理建设用地的规划许可手续，土地行政主管部门不得办理土地使用权出让、划拨手续。”。另一方面，随着公民法治意识的普及化，历史遗留的土地纠纷诉讼案件逐年增多。这使得规划受到了前所未有的重视和关注。
        因此，对近期规划工作重点提出了几点要求。一是要加快国土空间规划编制，助推新型城镇化发展。二是要做好过渡期内空间规划的衔接协同，摸清底数。三是要解决土地管理上的历史问题。四是未来十五年内，要重点围绕“保护、开发、利用、修复和指导”做好相关规划。如国土空间总体规划、产业用地布局、控规单元管控、城市双修、城市设计、乡村规划、垦造水田和生态修复等。
        二、自然资源管理存在的痛点及其根源
        （一）土地管理的共性痛点
        一是规划引领不足，落地实施困难多。二是土地低效凌乱，土地价值不明显。三是历史问题复杂，土地使用不容易。四是城市建设零散，发展品质不高。五是土地供应单一，城市功能不全。六是利益主体多元，土地市场混杂。七是违法违建居多，监管力度不够。八是部门信息不通畅，成果更新不及时。
        （二）土地管理痛点存在的根源
        1、缺乏统筹整合。一是缺乏规划统筹引领理念，前瞻性和严肃性不够。二是对土地各要素整合不足，对各规划衔接不够。三是单纯卖地不卖规划，忽视城市配套。四是没有系统性统筹规划、管理、建设三大环节，导致分摊式盲目征地、无序建设，使得城市建设品质不高。
        2、缺乏引导控制。一是规划引导缺位。个别规划编制质量不高，难以实施落地。二是缺乏行之有效的办法指导。先征地后规划，土地征收方案缺乏实操性，使土地征收难、管控难、供应难、建设难。三是土地管理要素不规范。土地用途管制、指标管理、功能规划、技术规定、市场规范、建设规范及标准等不明确。四是缺乏工作手册和一竿子插到底的管理模式。没能精准施策，使高强度、高密度开发项目频多，违法违建行为得不到控制。
        3、缺乏反思反省。一是缺乏规划指引的反思。没有规划先征地，使土地的增量、存量以及凌乱分布得不到优化整合。二是缺乏征地报批的反思。没有妥善解决留用地、征收补偿不到位以及乱租乱占等问题，导致增加土地征收成本，浪费用地指标。三是缺乏出让供应的反思。土地追求高容积率高强度出让，只卖地不卖规划。四是缺乏建设管控的反思。基础设施与片区开发脱节。
        小结：一是单位、部门间的沟通欠缺、规划统筹不全面，导致实施性不强，进而没法体现规划的统筹引领作用。二是一张图基础数据含糊，家底不清，导致规划的重点及需求不清晰，为规划而编规划，缺乏对规划问题的反思反省。三是纵向和横向的管理机制缺乏，没有清晰的工作指南，主观性办事模式普遍。同时规范政策宣传力度较弱，不利具体操作实施。
        三、揭阳做法的剖析
        为落实国土空间规划“一张图”、规范土地管理以及落实市委、市政府主要领导的战略部署，揭阳自2019 年5月成立技术联盟。12月5日，邀请了中国城市规划协会会长唐凯、中国城市规划设计研究院原院长李晓江等9位国内知名专家，举办了以“融湾建带.区域共荣”为主题的研讨会。12月10日至12日，为提高规划工作队伍业务能力和综合水平，围绕地方国土空间规划与城市发展建设，特邀请了中规院副院长李迅、北大景观设计学院院长俞孔坚、中国生态研究院常务副院长沈磊、中规院规划所主任工程师董珂、中规院江苏分公司总经理邹军等专家进行了精彩讲授。通过融合两次高规格盛会的精髓，从而形成了揭阳做法与揭阳经验。
        （一）揭阳做法
        揭阳市规划技术联盟分为大小联盟。联盟在揭阳市自然资源局办公大楼内设有专门办公场所，联盟采用集中办公、骨干带队，长期驻场、每周例会，对重点项目实现陪伴式服务。在揭阳市自然资源局的统筹下，每个技术联盟成员单位主要牵头负责一个县（市、区）规划。对涉及知识面较广的大项目，则采取共同协作模式；对一般项目，则按分区负责。
        （二）揭阳经验
        1、实现“一盘棋”规划统领
        （1）建立“三位一体”规划纵向传导模式
        围绕国土空间规划体系，探索出揭阳市“模型化总规” -“资源配置组团” -“实施性控规”的规划纵向传导模式。一是宏观上判断发展趋势和远景格局，进行全域全要素资源统筹，构建主体功能分区，突出规划的全局性。如构建汕潮揭生态安全格局、区域空铁港重大基础设施以及产业布局，并高位谋划了揭阳市“三中心一示范区”新格局。二是中观上合理确定空间布局，精准配置资源，根据各地各组团主导功能和发展策略，合理配置建设用地规模，体现规划的协调性。如科学配置生活、生产、生态的用地空间规模，合理划定工业控制线、基本农田及生态保护红线等。三是微观上结合实际情况进行规划创新，统筹安排重点发展区域，实施精准管控，注重规划的操作性。如土地增量、存量的精准管控。
        （2）建立“1+2+3”数据体系
        “1”是指通过统一坐标系与数据标准建立一个数据库。“2”是包括将现状的地形图、影像图、第三次土地调查拼合“一张底图”以及将总体规划、控规拼合“一张蓝图”。“3”是包括形成全市建设用地布局的“大空间”、以高速公路、区域交通干线和铁路构建的“大骨架”和重点发展区域边界清晰的“大平台”。
        2、借用“外脑”，破解难题
        组建“全层次+全专业+本地化”的技术结构队伍，按各自擅长领域进行分工。“全层次” 是指技术联盟覆盖了熟悉国家、省、市层面的宏观布局及政策情况的技术队伍，能有效强化“国家－省－市－县”多级联动机制。“全专业” 是指技术联盟包含有国土、城乡规划、生态环境、交通等多类型专业人才。

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“本地化”是指技术联盟内部单位参与了市县两级城市总体规划等重大规划的编制。通过借用“全层次+全专业+本地化”的外脑，为解决加快推进国土空间规划编制并助推新型城镇化发展、做好过渡期内空间规划的衔接协同及解决土地管理历史遗留问题等四个方面提供人才保障。
        四、云浮的应对思考
        总体思路：分三步走。一是以技术体系及其结构为框架；二是在现有自然资源体系结构上优化系统性的微血管，贯通各部门间的对接瓶颈；三是全面梳理、研究、配套各层次、各部门的办事流程及其支撑政策。做到“技术体系化、管理网格化、办事章程化”的应对模式。
        第一步：构筑自然资源的技术体系及其支撑结构（技术体系化）
        工作思路：先有人才，后构体系。切实解决“管理系统有断层、信息掌握不全面、职工对技术体系及结构的熟悉程度低”三大短板。
        （一）：组建三个技术队伍，形成多层次、多学科的综合型专业团队支撑。分别是局内部专职技术研发部门、外驻规划技术联盟以及本地兄弟单位组成的技术骨干联席会。
        1、局内部专职技术研发部门
        （1）职能定位。建立全面的技术体系，研究制定符合我市实际需要的技术标准，并对我市当前存在的热点难点问题从技术上进行研究及解决。
        （2）拓展方向。为本系统内市、县、镇三级技术人才输出或培训的黄埔军校，为我市自然资源系统建立自上而下的专业技术队伍，覆盖全市。
        2、外驻技术联盟队伍
        技术联盟由参与我市国土空间规划的团队为基础，同时按需挑选几家有代表性的企业组成，并让实力雄厚的企业作为牵头单位。
        （1）联盟定位。以政府智囊为定位，以编制国土空间总体规划为契机，以推进新型城镇化高质量发展、做好过渡期内空间规划的衔接协同、协助解决土地管理历史遗留问题为目标。通过统筹城乡融合，破解城乡二元化困局，对接国家、省上层规划及政策解读，服务市级层面做好规划的统筹引领，协助县（市、区）实现规划的精准实施。
        （2）组织结构。构建“党委政府+部门+技术联盟”的工作模式。围绕市委、市政府的决策部署，由市级自然资源局牵头有关部门统筹落实，以技术联盟为支撑，构筑我市规划组织的框架结构，形成市级统筹引领、县级精准实施的层级分工，逐步健全全市规划传导体系，完善“省-市-县-镇”多级联动机制，确保省市统筹出台制定的纲要、办法等政策性文件，能有效落实到各县（市、区）及镇（街）。
        （3）工作内容
        ①在宏观层面谋划“模型化总规”。按全市空间规划“一盘棋”的总体思路，加快推进国土空间规划编制，搭建全市空间结构布局，统筹规划引领，推进新型城镇化高质量发展。完善“中心城区-县城-中心镇/特色城镇-一般村镇”的城乡等级体系，合理布局城镇空间和规模结构。
        ②在中观层面优化“资源配置组团”。一是围绕市委、市政府提升中心城区首位度和城市品质提升的战略部署，在城镇化空间格局的基础上，优化城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置。二是构建符合我市城乡二元化资源配置结构，优化城市功能及产业空间布局。
        ③在微观层面做好“实施性控规”。统筹盘整土地资源，引导项目实施落地。通过“管控单元”模式盘活各类用地，指引土地征收、供应、建设。解决中心城区历史问题梳理不足、土地布局低效零乱、土地供应单一、城市品质不高等问题。
        3、本地单位企业间的核心骨干技术联席会
        以市政府名义成立，市直兄弟单位专业技术骨干构成，采用成员单位轮值制，制定联席会机制，每月一次例会，主要做好信息互通和技术的研讨交流，使规划兼顾更全面，各技术领域也能及时更新法规政策上的要求，让规划更实用可行。联席会设二个组：第一组（机关组）：自然资源、住建、环保、林业、水利、工信、交通、文广旅体、教育、卫健、发改、招商等；第二组（公服与市政组）：供电、污水、电信（铁塔）、水厂、燃气、消防等。
        （二）构筑技术体系及其支撑结构
        借助三个技术队伍的力量，将“国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、城市空间规划、土地利用总体规划以及林业、环保”等技术领域统筹到一个技术体系中，并从关联性、组合性构筑整个支撑结构。围绕省、市当前发展的需求，有底气、有计划地拟定本系统未来三年的规划技术重点，集中“人财物”做精做优，把人才、钱财、时间都用到解决问题的刀刃上，不但大大地节省不必要的开支，减轻财政的负担，还能大大地提高工作的效能。
        第二步：全市自然资源系统建立纵向和横向管理网格。（管理网格化）
        工作思路：以“技术体系”为指引，全市自然资源系统建立纵向和横向管理模式，使整个系统管理实现“上下联动、左右协同”的网格化运营结构，使管理走向“系统化、精细化、自动化”。其中纵向管理建立省、市、县、镇四级双向联动机制；横向管理搭建以对外的业务科室为前军、技术研发及信息数据为中军、内勤服务为后方的战斗队伍。
        （1）纵向管理。一是结合市级国土空间规划编制，按全市规划体系，构建由“模型化总规（宏观统筹，构建模型）”-“资源配置组团（中观配置，优化资源）”-“实施性控规（微观管控，注重实操）”组成的“三位一体”规划纵向传导体系。二是强化省、市、县、镇四级双向联动机制。按照“总—分—总”模式，坚持市域总体统筹谋划、统一布局、协同推进，充分调动各方技术力量，指导中心城区总体规划，谋划各县（市）核心发展思路与总体布局，真正下好全市一盘棋的总体思路，实现市域国土空间资源的全域统筹。
        （2）横向管理。一是以行政管理为主导，以规划研究及信息数据平台为核心，以技术团队为支撑的三合一运营模式配套到“市—县”两级自然资源部门，实现“市级统领全局，县级强抓落实”的分工职责。二是把各部门纳入到完整的运作系统上，实现自动化运作。部门间相互依存、相互促进，要求各部门在做好三定方案本职工作上，也要注重“纵向联动、横向协同”的关系。
        第三步：实现“审批制度化、操作程序化、技术标准化”（办事章程化）
        工作思路：在管理网格化建立后，各层次、各部门的行政审批、操作指南以及统一的技术标准将是整个管理系统自动高效运行的重要关卡。因此，以“技术体系+部门职责”双驱动为前提，从提高审批的清晰度、操作的效率以及统一标准出发，就需要建立“审批制度化、操作程序化、技术标准化”。其中《审批制度》与《操作程序》可综合形成本系统内的《办事章程通则》，全市统一执行；技术标准则以技术体系为框架，以规范标准为依据，充分结合云浮当地实际发展需要，从原则性、灵活性、底线思维三个角度，按市区、县城、中心镇、一般镇四个等级制定相关技术标准。
        五、总结
        地方自然资源部门作为实施市委、市政府战略目标和部署的空间载体和抓手，在当前国土空间规划体系改革的初期，各地方都处在技术上的探索与实践，因此，对规划工作者的技术创新和实践管理提出更高的要求。未来的土地空间保护和开发建设均须严格遵循规划，说明规划的需求将由过去“概念统筹布局”向“精细化管理”发展。推动“技术体系化、管理网格化、办事章程化”的工作模式，一定程度上使自然资源管理更加系统性、科学性、严谨性和可操性。
        参考文献：
        [1]揭阳自然资源2019-《扬帆启航正当时、追梦奋进谱新篇》2020年1月.
        [2]《揭阳市国土空间总体规划（2020-2035）》编制工作技术交流材料.
        [3]揭阳土地管理模式创新探索-《规划引领、单元管控》2020年4月.