社区治理视角下的城中村提升建设研究——以深圳市为例--中国期刊网

字体：大中小

首页> 原创作品> 正文

社区治理视角下的城中村提升建设研究——以深圳市为例

发表时间：2021/6/1 来源：《基层建设》2021年第2期作者：梁宏飞

[导读] 摘要：城中村是我国改革开放以来城市快速扩张的产物，在整个城市发展过程中都扮演着非常重要的角色。

        广州市城市规划勘测设计研究院广东广州   510060
        摘要：城中村是我国改革开放以来城市快速扩张的产物，在整个城市发展过程中都扮演着非常重要的角色。随着社会的进步与发展，市民对于空间环境的需求有这更高的要求。因此，城中村急需对于自己本身的不足进行提升建设。本文通过梳理我国城中村提升建设现状的问题与难点，从社区治理的视角总结了我国城中村改造办法。
        关键词：社区治理；城中村；提升建设
        引言
        改革开放三十多年以来我国的经济实现了前所未有的高速发展，伴随在经济的增长，城市建设也如火如荼地进行，深圳就是这段时间中国发展的代表。城市的扩张导致和农村部分土地在流转中产权和拆迁安置等约束，城中村随之产生。而城中村在建设上没有法规约束，内部出现了环境污染、房屋建设违规、卫生状况恶劣、社会治安不良等问题。
        国家“十三五”规划指出，城市转型升级迫在眉睫，存量规划成为法定主流规划的一部分；此外，规划提出进一步丰富完善规划目标体系，实现五有增长：有就业的增长、有声音的增长、有情的增长、有文化的增长、有未来的增长。因此，城市规划越发关注建筑环境、更加关注人的需求。
        现阶段的城中村研究比较注重宏观尺度和政策方面，解决的问题也只是土地的问题，在今天这已经不能满足人们的要求。本文以一个相对小尺度的范围进行研究，注重社区与区域的社会网络关系。
        深圳的城中村是独有的，他具有明显的特征，对于城中村的更新应当走什么样的道路，站在新的社会发展背景下，笔者认为应当避免在商业驱动下的大拆大建；而应当采用微更新的方式，对其环境和基础设施进行更新设计，因此本文从社区治理的视角切入。
        19世纪末，英国和美国发起社区睦邻组织运动（Social Settlement Movement），旨在通过社会组织的参与，整合社区内外资源，激发居民自主自立精神，协助社区内的弱势群体（徐震，2004）。这为我国城中村的提升建设提升了理论和实践的基础。
        20世纪90年代，西方发达国家第三条道路的兴起，理论基础就是对新自由主义和社区主义的调和。第三条道路认为，在社会福利方面国家仍然要承担积极责任，但不是无限责任；要建立公民个体、社会和国家之间的责任体系（吴晓林等，2015）。
        1、中国城中村产生的历史背景及现状
        随着中国的对外开放，国家确立了以经济建设为中心的新时期工作重心，城市经济得到了很大的发展。大规模的农村劳动力涌入城市，城市用地不断扩张，城市周围的农业用地逐渐被城市吞并，而农民宅基地存在补偿代价大和其他因素的影响，因而开发商绕过这些土地进行城市建设。这些属于农村集体土地的居民点就逐渐变成了现在的城中村，城中村里的居民具有土地的支配权力，所以城中村在没有统一规划的控制下发展建设产生了一系列问题亟待解决。
        1.1城中村的类型
        由于城中村的人群构成与建设状况的差异，城中村可以分为三种类型，本文的分类参考了李津逵的研究成果。第一种是城市出现之前本地农民的聚落；第二种是城市建设中本地失去耕地农民的就地集中安置区（见1982年市政府颁布《深圳市经济特区农村社员建房用地的暂行规定》）；第三种是随着城市经济的发展，越来越多的外来人口进入城市，他们中大多数人的收人一时不足以在城市购买商品房，于是出现了对廉租屋的需求。城中村逐渐成为原住居民面向外来中低收入阶层提供的廉租屋区（李津逵，2006）。
        1.2深圳市城中村内现状
        深圳现状有200多个城中村，城中村的建筑总量占据了整个深圳建筑总量的一半。但是城中村的状况却令人堪忧。建筑不符合消防规范，环境卫生差，缺乏停车场和公共绿地，交通混乱，雨水电力管线外露，建筑造型凌乱，而且有非常多的加建建筑，商铺装修随意，在一定程度上给居民的生活带来了很大的不便。
        1.3城中村在城市发展中扮演的重要角色
        然而城中村也有许多的优点，这里生活氛围浓厚、邻里关系和睦，生活成本低下，因此，城中村在整个城市中扮演者非常重要的角色。不同阶层的人在城中村居住，共有一个社区，使各种社会关系的交流更充分。他们中70%来自于乡村和小镇，为了心中的梦想来到了城市里，能够有地方住下来，才谈得上打工做生意等等一系列的其他问题。而城中村至少能使他们得到这个最起码的起跑点（李津逵，2006）。
        2、城中村改造的难点
        正因为城中村的土地性质属于农村集体土地，这就造成了城中村改造的核心难点，村庄土地所有者现在通过现有的经营方式的获利要远高于土地流转后的政府补偿。同时高额的拆迁补偿导致很多开发商也不愿意去啃这样一个硬骨头。此外对于现在土地城中村的从业人员的工作安置也是一大难题，如果安置不当会造成很大的社会问题。
        2.1产权导致土地流转难度大，土地权属转变牵涉利益群体大
        对城中村进行改造，现阶段的工作首先就需要将现在的农村集体土地转变为城市土地。在实践中，集体土地变为国有土地有两种方式，即通过采取征收或确权的方式，将集体土地变更为国有土地。[1]征收方式：我国《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”后期颁布的《物权法》第四十二条也规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”确权方式：按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二章第二条第（五）款的规定，“一次性转为国有土地，其合法土地使用权人和用地功能性质不改变，原农用地承包继续享有国有农用地的承包经营权，对转制后的土地使用权人核发国有土地使用证”。
        除了土地流转难度大，还有现在城中村中人员构成鱼目混珠，除了土地的所有者，还有外来打工的农民工，更有在此长期从商的人。一旦贸然对城中村进行重建，会损害到很多人的利益。所以，在对城中村改造不能一刀切，只是土地权属的转化，简单的对土地所有者的赔偿，还应该谨慎考虑各种社会问题，这也是非常关键的。
        2.2大范围的居住工作人员失业，易出现严重的社会问题
        据深圳市统计局的数字显示，目前人口数量已经超过了1200万，但其中仅有200多万为户籍人口，而剩余上千万外来人口中，近50%居住在城中村内。这些外来人口在分布着社会的各个行业，如果前期不做良好的准备工作，对城中村进行大规模的清除，会造成很大的问题。由于改造会高昂的租房成本，会影响的很多行业的运行，造成很多社会不满情绪与抵触情绪。为规避这样的一些社会问题，对城中村的改造需要做很多研究与对策分析，不能采用一刀切的方式，进行大规模的城中村清除，尤其是在深圳这样一个特殊的城市。
        2.3保留历史发展记忆与社会发展的矛盾
        城市文化作为城市发展的重要驱动因素，在城市发展中起着至关重要的作用，城中村是城市发展的重要阶段也是城市文化的重要组成部分。它内部的建筑见证了城市发展的需求，表达出了市民对于城市的诉求。但是面对居民对于现代城市生活的向往，对城中村的态度几乎是全部推倒重建，这对于城市文化是一个重大的破坏，二者形成了突出的的矛盾。
        3、社区治理重要意义
        社区治理首先根源于市场失灵和国家失灵，但是社区能够做到市场和政府不能做到的事情（夏建中，2010）。像城中村这样的社区由于从居住人群和环境都与外部的形成明显的差异，这使得这里呈现出突出的排外特征，甚至是敌对的态度。

期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆

因此，对于城中村这样一个复杂的系统，社区治理的方式可以通过鼓励居民参与建设、NGO组织提供理念与方法的支撑，充分调动市民的积极性，使整个城中村的更新建设更加民主化，这样也可以使城中村更新的壁垒变得松动。
        3.1调动居民对于环境改善的积极性
        社区治理通过组织社区代表不同利益的居民形成社区治理委员会，通过座谈会和访谈的形式对于社区提升建设提出最迫切的问题，同时，NGO组织的加入不涉及太多的利益关系。这样按照居民意愿建设的环境也能得到居民的管理与维护，居民可以随时表达对于社区建设的意见，通过自下而上的方式使的社区里的居民变得有更强的积极性。
        3.2增强城中村提升建设的合理性
        在城中村提升建设中，NGO组织内部的专业人士能够勾勒出城中村建设的蓝图，而居民通过听证会、座谈会以及其他等相关公开的会议对于切实的建设问题和重点，这样居民的意见可以最直接地反映到提升建设中，使城中村的建设更为合理更表达出了以人为本的特征（宋雪峰，2009）。
        3.3保证社区文化与邻里关系的延续性
        社区治理是一种自下而上的建设模式，是立足于社区内部既有的社会结构进行的，因此不会造成既有社会文化的丧失，这样也能保证社区关系的稳定和社区的健康。社区居民通过积极参与公共的社区环境提升建设，拉近了居民之间的关系，使得邻里关系更加和睦，避免很多的社会问题。
        4、社区治理视角下深圳城中村提升建设策略
        4.1多元主体参与的城中村改造机制
        迫于产权造成的城中村改造的几大难题，城中村改造可以采用多元主体参与式的改造机制。政府、社区委员会和其他第三方组织多方合作，在不转变城中村土地权属的前提下，政府赋予城中村土地所有者以一定的开发权利，制定特殊的约束政策保证社区更新的有序进行；企业参与城中村改造，为城中村改造提供更新模式与平台，充分发挥多方的能动性与创造力，从机制上保证城中村的提升建设。
        4.2土地与建筑功能混合使用
        土地利用的功能兼容现在越来越受到重视，以往死板的功能分区导致城市交通成本的增加，职住平衡问题，通过相关类型土地的混合和建筑的多功能混合，可以提高城市的效率，同时也能减少交通，使城市更加集约化。对于城中村的改造更应该如此，由于城中村用地的限制，如果按照通常规划的用地划分要求，基地会割裂为简单的几块，改造成效低下。从社区治理的视角分析，城中村改造可以延续现状的土地功能混合情况和建筑功能的复合情况，在对道路和公共服务设施配套完善的前提下，尽可能延续原有功能，以满足原有人群的各种需求，同时也可以继承现有丰富的生活。
        4.3完善基础设施，提升公共空间
        城中村的社会价值非常的多，但是他最大的问题是：卫生堪忧，生活居住环境恶劣、基础设施不完善等。同时这些不良的情况也是多数推崇拆除城中村居住的人的主要出发点。从社区治理的视角分析，城中村的提升设计应当首先完善内部的基础设施，创造丰富的公共空间，在必要的地方拆除一部分建筑，作为城市的公共空间，同时在其他地方新建高强度的建筑来赔偿
        4.4疏通道路交通，提出公共交通和步行出行，利用地下空间
        对城中村的更新建设中梳理道路与交通是非常重要的。城中村现状的交通混乱拥堵，在改造中要避免太宽的马路设计，这是非人尺度的设计。在城中村改造中应该贯彻“以人为本”，倡导绿色环保，所以以步行和公共交通为主导的更新改造是集约化的，是具有活力的。改造中要尽可能考虑自行车、公共汽车、步行等出行方式，建设低冲击的道路交通。同时城中村现在地下空间利用严重不足，在用地紧张的情况下，合理开发利用地下空间是必须要考虑的。
        4.5保护具有代表性的建筑和景观
        城中村现状有很多建筑和景观是具有历史价值的。比如，深圳城中村中有很多祠堂和女娲庙以及古树名木，作为文化重要的物质载体，它是文化延续发展的标志，应当予以保护。保护的方式可以是多样的，对于价值比较高的可以完全保护起来；普通的具有精神寄托和情结的可以保护并开发，形成具有教育性的场所；文化景观植物可以在交往的场所大范围种植，为居民交往提供良好的环境。在新建筑设计上，运用既有元素或形式，保证区域发展的连续性，让居民能找到历史的痕迹。
        4.6创造安全舒适的街道与广场
        街道作为人们交往的重要空间载体，首先要保证街道的安全性。从外部条件考虑，要保证街道两侧建筑不会影响到街道的安全，同时在街道设计上避免出现太过私密的空间，一定要保证街道与外部的视线通达，也就是雅各布斯说的，形成街道眼。同时在街道景观树的选择上，要选择通透的树木，避免景观树对于街道的遮挡。在节点广场的设计上要考虑居民休息的需要，在一定的距离上设置休憩的设施。
        4.7渐进式可持续更新策略
        由于深圳市城中村数量很多，对不同位置城中村的改造应该有不同的方式，同时要遵循渐进式的更新模式。通过试点的形式对几个城中村进行改造，在完成改造后总结经验与不足，在形成完善的改造模式后进行推广。小规模渐进式的模式既可以保证城市的发展需求也最大程度地满足了居民的需求。
        4.8居民参与提升建设与社区管理
        公众参与规划是处理多方利益的重要手段，尤其是在城中村改造这样一个涉及群众利益很大的改造类型中，公众参与规划是规避很多社会问题的重要方式。通过公众参与规划的方式，总结改造的注意事项，同时协商矛盾，保证公众的利益最大化。同时，从长远来看，社区的管理也是一项重要的任务，居民参与社区建设也愿意参与社区的管理，这就是以人为本可持续规划的重要体现，也可以增加居民对于社区集体意识。
        5、总结
        按照常规的城市更新的办法，城中村改造的第一大难点是产权的限制，这是中国特有的问题，更是一个政策问题。问题的解决不仅仅需要资金。转换思维，来看待土地权属的问题，在不转变土地性质的前提下，通过政府与社区组织以及NGO等其他第三方组织介入，多方形成合作的关系；政府通过制定相应的政策进行引导与控制，明确职权保证更新建设的公平与组织的功能，来积极地促进城中村的更新建设。
        从城市设计的思路和城中村整体发展的可持续的角度，应当注重生态引导和公共交通导向，同时以渐进式的开发模式加强城中村与城市中心区的空间联系，指导城中村改造的宏观原则。在细节上指出了土地混合使用，建筑功能的多样化设计，对于重要历史建筑的保留，以及居民参与改造等切实可行的方式都是深圳城中村改造可以积极借鉴的。社区治理的方式充分增强了社区的活力，避免了很多社会性的问题，能够营造出居民对于社区的归属感。
        参考文献：
        [1]李津逵.城中村的真问题[N]开放导报，2005-6（3）
        [2]夏建中治理理论的特点与社区治理研究[J]，黑龙江社会科学，2010，（2）
        [3]徐震.台湾社区发展与社区营造的异同—论社区工作中微视与巨视面的两条路线[J]，社区发展季刊，2004
        [4]宋雪峰.日本社区治理及其启示[J].中共南京市委党校学报，2009，03：90-96.
        [5]吴晓林，郝丽娜.“社区复兴运动”以来国外社区治理研究的理论考察[J].政治学研究，2015，01：47-58.
        [6]城中村改造闫拥军律师   京盈科律师事务所高级合伙人