四川能投建工集团有限公司 四川省成都市 610000
摘要：十三五规划期间，我国地方产业园区的投资、开发、建设和运营是是地方经济发展的重要组成部分。基于国家大发展战略的前提，全国各地兴起产业园建设方案。但产业园的投资建设应符合特定的经济发展规律，与地域经济、省级经济甚至国家经济发展态势和需求紧密相关，不应简单地采用复制照搬模式。大力发展园区经济的同时，产业园本身的优劣势逐渐凸显，同时，地区的资金缺口问题是制约产业园区开发的重要因素。本文就十三五规划期间，以四川省内一典型县级城市某产业园区的投融建管为例，初步阐述了现存的产业园区投资建设的部分利弊，提出具有较强针对性的改进方案。
关键词：县级地方经济；产业园区；投融建模式；利弊；改进方案
一、项目背景简介
十三五规划期间，各级地方政府为促进地方经济发展，加快了城镇化推进，推行集群化经济模式。21世纪初期逐渐兴起的产业园项目，对地方经济的刺激与引领作用，也得到了社会广泛的认识[1]。伴随三、四线城市开展的新一轮“造城”运动，产业园模式的推广也由原来的各直辖市、副省级城市，开始大规模向地市级、县级城市转移。
2017年4月25日，成都市第十三次党代会提出“东进、南拓、西控、北改、中优”的城市空间发展策略。基于此背景，四川省某省属大型国有企业与地方政府共同签署了《某园区整体开发建设运营项目合作协议》，并成立SPV项目公司（以下简称“SPV公司”）。
SPV公司主要负责该产业园整体的投资、开发、建设、运营管理等工作，包括区域内规划要求所需征地拆迁及补偿费的投入、基础设施和公共服务设施建设、城市运营服务、产业发展服务、相关咨询设计等。SPV公司按照“政府引导、企业运作、封闭管理、统一规划、分步实施”的模式，对合作区域分步分期进行投资开发和建设运营。
二、产业园所采用的的投资建设模式剖析
投资企业结合其自身工程背景以及产业园区的特点，经过与地方政府的沟通，考虑到政府相关部门在土地、资金等方面存在的制约因素后，投资企业综合评估了融资成本、土地指标情况、项目工期要求等，针对园区内的各市政、公路、建筑工程项目的实际情况，SPV公司分别采用了EPC（工程总承包），F+EPC，BT，BOT，传统施工总承包等模式，成功将政府亟需的包括市政快速路，安置还房等项目在第一时间完成启动。
EPC模式（工程总承包）：在综合权衡工程总承包企业具备合理组织设计、施工以及相关服务和管理的能力后，该类主体根据实际情况通过园区管委会、地方政府平台或SPV公司提出其诉求，通过EPC，DB，CM等方式实现项目委托。以该园区内的安置房项目为例，EPC模式契合较好地契合了地方政府园区规划和尽快满足拆迁居民回迁的诉求，SPV公司也通过EPC的模式将该项目在第一时间完成了立项启动。
F+EPC模式：产业园的建设，地方政府普遍存在一定的资金缺口，且招商引资的部分项目由于前期设计规划阶段的准备工作不足，故针对迫切需要但政府和建设单位无法负担资金需求的项目，建设单位需要在建设期与工程总包单位协商，由其承担建设期的资金，资金利息由政府或投资单位进行承担。
但此类模式在应用于县一级产业园中，往往存在较大的弊端——在垫资单位与地方政府或建设单位达成的合作协议中，由后者在建设期保障的每年基本建设资金，和后期项目完成后一定年限内兑付的本金及回报的支付承诺往往无法如期兑现。
BOT模式：此处所提及的BOT是一种基于传统PPP项目BOT模式的一种演变和借鉴。以该园区的标准化厂房为例，地方政府因资金问题无法在项目建成后即对项目进行回购，故地方政府将标准化厂房运营期的收益和一定期限内园区的地方税收作为支付担保，从而与SPV公司达成对应的合作协议，逐年对项目进行回购。而SPV公司在项目移交地方政府平台公司前，对项目本身具有所有权，也便于建设单位以此为基础进行项目融资。
BT模式：园区本身的发展，对交通的要求颇为严格。针对园区内的市政道路、公路、快速路、桥梁等项目，因其本身具有的公共服务属性，其存在的意义在于盘活园区的交通，是园区发展的前提与保障。
以该园区内的南北两条园区道路为例，为便于分布在其周边数个工业项目的建设，园区道路由建设单位投资进行建设，建成完毕后向政府办理竣工验收，完成移交程序。
传统施工总承包模式：作为中国工程最主流的模式，传统的施工总承包基于勘察设计完毕的前提下，由政府部门或建设单位进行招标。地方政府基于其整体的发展规划以及对于产业促进、民生、环保等方面的考量，通常会对园区范围内部分项目的进行施工总承包招标。
以园区湿地公园为例，作为园区的标志物，湿地公园本身对当地政府和城市的形象提升，刺激周边商住用地的价格有较强的促进作用。考虑到湿地公园本身投资金额大，且建设单位无法通过自持产生相关收益，故此项目采用分期、分批次，以传统工程总承包的方式招标，引入施工总承包单位。
三、从企业角度对十三五规划期间产业园项目的现状分析与应对方案
（一）简析十三五期间产业园项目的宏观环境
十三五期间，伴随全国各地工业园区、产业园区的兴起，其内部环境和行业环境不断变化，以信息化、制造业、农业、科研等为主题的园区项目逐渐趋于饱和，部分地方政府形而上学的复制模式，在后续招商引进同类型企业的过程中，已面临诸多瓶颈和壁垒。因而，如何因地制宜地选择符合城市，特别是三、四线城市根据其所处省份、经济发展模式而匹配的产业园模式，从根本上决定着一个产业园项目的成败。因而，运用 PEST 方法对高新技术产业园区进行了宏观环境分析，最后通过 SWOT 分析了其优势、劣势、机遇和威胁，并进行总结[2]。采用此类方法，可以较为有效地评估项目特点以及未来的竞争力[3]。
“投融建管营”一体化项目模式经过近二十年的探索和发展，已日趋成熟，在目前国内经济发展进入新阶段、国际关系环境复杂多变的形势下，在国家重大项目和城市建设等政府采购的大型项目中，该模式具有明显优势[4]。
（二）产业园项目应对与改进方案
1.加强在合作协议或合同中明确各方责任与投资保障
针对地方性产业园区的政企合作，通常在项目执行过程中，会出现因为约定不明确而导致政府有关部门，如住建局、财政局等，在如何理解和处理协议约定的细节，如何保障合作双方初衷的落地，存在着极大的可变性和不可控性。因而，针对产业园的投资建设项目，应在合作协议的基础上，最大程度地重视精细化、规范化和合法化，并切实明确各方主体责任、投资的保障方案等事项，形成基于协议的合同，并邀请专业的律所、会计师事务所等对合同条款进行评估后再进行正式签订。同时，在项目建设启动后，企业要积极与地方政府主要领导、相关部门就不明确事项进行沟通，尽快以政府会议纪要的方式明确未定事项。
2.加强对SPV公司组织架构、工作权责的重视程度
一个明确了主要责任、存在目的的SPV公司，除设立必备的工程部、计合部、投资部、财务部等部门架构的基础外，还应当针对园区本身的特点和企业自身的性质，加强组织架构的建设，如针对性地加强或设立投融资部，法务部，运营管理部等。同时，政府和投资单位应当明确SPV公司的权利、责任，在项目管理、园区运营的本职外，有侧重性的针对产业园发展的变化，加强对不同部门在不同阶段责任和权利的梳理和重视。
3.加强产业预判与园区规划
投资企业对于园区本身的定位，需要结合国内外经济发展的规律和趋势，预判园区项目在其建成后发挥的作用，能否契合经济发展规律，顺利招商到优质企业，并如何有效地将园区运营工作纳入正轨，完成地方政府和企业的双赢。因而，在参与初期，企业便应当高度重视并参与产业园的可研工作，以更好地为后期各项工作做好准备。
4.加强招商与园区定制型方案
目前的县级产业园区因为地方经济的吸引力不足，普遍存在“先建后引”的问题。对于部分大型企业，参与初期园区便可根据其需求定制项目本身；但是对于中小型企业，在无法满足个性化的前提下，园区仍大量采用的是“标准化模式”，从而产生比如标准化工业厂房一类的项目，这其往往无法中小企业的需求并存在较大的制约因素。
5.加强园区建设企业管理运营导向作用，强化企业间合作
县一级产业园项目通常以政府主导为主，无法较好地反应园区建设运营本身的诉求，没法实现“市场化”导向的功用。为了强化产业园对投资企业的吸引作用，同时提高管理效率，政府的运营导向作用应逐步减弱[5]，从而向监管、辅助和激励的职能转变，以强化产业园的盈利能力和快速反应能力[6]。
6.加强资金引入与筹备
目前县一级产业园的投资建设工作受到的最大制约，是地方政府的财政支撑能力不足，导致大部分园区初期的规划不得不改变，甚至在建园区中途停滞，投资企业面临中途退场和结算的问题。
考虑到市县一级地方政府给出的投资回报比例往往高于各大城市，企业需要重点评估LPR利率政策调整对融资成本的影响，项目建设期会否因为资金问题或其他原因延误，建设期延误造成的损失企业能否承担，地方政府在项目建成后遵照年化回报率支付的资金能否覆盖企业本身的资金利息和运营成本等问题，投资企业都应当予以高度重视和评估，并将其视为一个园区投资项目成败的关键。
7.加强上级政府监管与激励，杜绝盲目扩大投资及建设规模
随着产业园的发展，产业园建设所带来的巨大的投资和工程建设，已经成为不少人不法收入的主要来源。伴随地方政府的“打招呼”、好大喜功、分管领导对于工程建设的不专业、地方政策朝令夕改等问题，部分产业园和其内部项目被迫盲目追加投资，企业不遵循科学发展规律，反复进行设计和施工变更，施工企业无视经济规律扩大产值，造成不适宜园区所要求的铺张浪费问题严重。
基于此，地方政府应当在做好产业园的建设、监督、管理外，受到上级主管部门的监管[6]。有效的监督管理与激励政策，可以更好地保障产业园建设的顺利推进与实施，也便于投资企业和地方政府在规范自身行为的基础上，更好地遵循经济规律和法律规定完成工作的推进。
8.加强政企交流
大型的产业园区建设工作，往往是地方政府的工作重心，基于对产业园建设的重视，合作初期，地方政府通常会为园区内项目的启动、建设、施工等工作开绿灯。投资企业与地方政府在经历最初的“蜜月期”后，随着园区建设过程中一系列问题的凸显，往往会伴随地方政府和投资企业相互间的矛盾出现。因此，政企双方应当在整个园区周期形成有效的沟通交流机制，开展定期的高层碰头会，尽量将问题可能造成的严重后果扑灭于萌芽状态，特别是企业应当积极与政府各主管部门说明情况，并形成书面的会议纪或补充协议等进行保存，以规避因政府主要领导换届、双方无法按合作协议及时履约等原因造成的政策无法有效延续的问题。
四、产业园的发展战略目标
地方级产业园在持续的建设和运营过程中，需要从园区产业定位调整、新型园区经济模式、空间分布、城市设计、项目规划设计等方面进行深度挖掘与创新，并结合优势资源的整合与运用，使园区建设开发能够实现投资自循环并良性运转，在一定发展时期内保持技术领先，功能齐备，资源配置科学均衡，形成“产城居商”现代特色城区[7]。
本文所基于的产业园项目从开始建设至今，整体虽仍处于基础试验阶段，各项把控仍主要基于政府前期已定案的项目，虽然符合国家规范及相关技术规程、满足政府相关要求，但过程缺乏把控的主动性、成果缺乏相应的技术创新，对于园区的可持续发展存在不利影响。以本文所举产业园为例，其发展战略应该包括：
1.融入大成都区域发展、成渝经济带重点区域发展，调整和构建现代化产业体系，引入重点产业项目，开发核心商住区，配置医院、学校、交通、文化、休闲、娱乐等资源设施，力争5-10年打造新型园区经济，形成“产城居商”现代特色城区。
2.在园区建设中运用现代科技管理手段，优化建设管理，强化智慧工地、智慧园区的理念。
3.随着我国生态化建设进入关键期，秉着“绿水青山就是金山银山”的理念，加大园区内的环保治理与可持续发展。
4.打磨一定数量的、具有代表性的精品地标项目，提升园区形象。
5.精心研究策划，分阶段构建适应的、科学的、具有前瞻性的园区及城市运营模式，深耕产业服务，细化创新业务流程，挖掘运营赢利渠道，确保园区良性运营。
五、实施路径及保障措施
随着县级产业园项目从试验到深耕的转变，建设单位也面临业务和战略调整——简单的投资回报利息收益和工程施工收益，利润少、风险大、周期长，且地方政府财政收入无法完全保障履约，导致政府履行和兑付的风险加大，项目运转保障风险大。因此，在传统业务的持续开展同时，企业应挖掘新的赢利渠道，优化业务组合[8]。
企业应当大力协助政府，重新定位园区产业规划、城市布局，引入医院、学校、休闲、娱乐等城市配套设施，提升园区土地商业价值，盘活园区经济。在重新调整的园区城市规划设计中，应当重视加大环保的治理投入，着力体现公园城市理念[9]。在园区城市干道旁、核心商住区域打磨一定数量的地标项目，在规划设计上，从建筑造型、外立面、线条、灯光等凸显独特性和地标性，从材料的选用、优良的施工品质、细部的打磨体现建筑的内涵，结合产业或商住功能定位，做好后期的运营和维护。
园区项目的推进，需要团队能力的支撑和基础费用的投入。团队在现有人员的基础上培养和提升外，必须适当引入符合园区产业管理和发展的优秀人才。企业应适当增加科研费用的投入，建立激励机制和考评体系，催化动力和激发活力。
随着“十四五”规划的到来，各地在建的产业园将陆续竣工投入运营。各级地方政府和企业应该协力打造“平台—园区—项目—人才—平台”的发展模式，形成链条化循环发展，建立激励机制和考评体系，激发经营活力，实现持续经营的良性运转。
参考文献：
[1] 冉建宇，张建升.中国城市化与服务业的协调发展研究[J].经济与管理，2011，25（7）：5-9.
[2] 王仰东，安琴，祖立新，等.珠三角高技术服务业SWOT分析与发展对策研究[J].中国科技论坛，2010，（10）.doi：10.3969/j.issn.1002-6711.2010.10.015.
[3] 宋叙言，沈江.基于多目标优化的生态工业园区产业规划建模与NSGA-Ⅱ-IFD算法求解[J].中国人口•资源与环境，2014，（9）.doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.09.010
[4] 胡东宁.我国工业园区可持续发展的内涵、特征与制度安排[J].科技管理研究，2011，（7）.
[5] 顾青.产业园区管理模式由政府主导走向公司治理 ISSN1674-1920 2019 000 010
[6] 方磬.智慧物流园区供应链协同运作模式及风险评价研究[D].南京财经大学，2019.
[7] 吴小庆，王远，刘宁，高倩，陆根法． 基于生态效率理论和TOPSIS 法的工业园区循环经济发展评价．生态学杂志，2008，27（12）：2203-2208．