陕永杰, 梁珏
山西师范大学地理科学学院,山西临汾 041000
摘要：空心村和宅基地闲置现象在我国非发达地区农村普遍存在。构建和完善宅基地流转市场成为实现乡村振兴战略下必须解决的一个难题。宅基地流转存在主体权利内容不清、责任不明、市场发展落后、农户生活保障难等问题。 在制度完善方面提出非集体经济组织成员子女继承宅基地许可制度、“多宅”农户先行流转制度、设立宅基地流转最长时限制度。在宅基地流转市场建设方面提出明确流转主体，扩大流入对象，限定流转客体，完善服务机构和职能、增加农民保障、鼓励宅基地流转方式创新等等。
关键词 宅基地流转；乡村振兴战略；城乡一体化；土地市场
1 引言
改革开放以来，随着工业化的不断推进我国的城市面貌发生了日新月异的变化。在我国城市现代化发展历程中，乡村为之提供了巨大的优质廉价资源，导致现在的乡村普遍出现自劳动力大量流失、人口老龄化严重、基础设施匮乏、土地低效闲置等一系列的问题，城乡经济水平差距明显，城乡人居环境差距逐渐拉大。
资源占有与配置是由经济发展决定性的。改革初期，农村劳动力资源与土地资源相匹配，随着社会经济发展，城市劳动力资源稀缺，农村劳动力资源过剩，大量劳动力流出乡村。导致乡村土地资源低效和闲置问题凸显。对建设用地而言，表现为宅基地大量闲置，与城市建设用地需求不断增长形成鲜明对比[1]。
为此国家提出农村宅基地实行“一户一宅”，鼓励农村空闲宅基地退出或流转。在全国设立了试点。构建农村宅基地流转市场。本文研究指出宅基地流转中存在的问题及改革对策。为构建农村宅基地提供理论基础。
2 宅基地流转中的问题
2.1 宅基地流转市场制度不完善
（一）宅基地面积
根据我国《宪法》第10条的规定宅基地属于集体所有，集体经济组织拥有内宅基地所有权，村民依法享有宅基地使用权。随着城镇化水平的不断提高，农村人口的不断流失甚至是集体经济组织人口的不断减少，出现农民人均宅基地使用权数量及面积随之扩大的现象。可以设想，不改革现有政策，未来很可能变为几户代表集体经济组织拥有宅基地所有权。但在我国的《土地管理法》中第62条提到，农村村民实施“一户一宅”，其宅基地的面积不得超过区域标准。为此急需构建宅基地流转市场，清理“一户多宅”和超标宅基地面积，以缓解建设用地指标压力，促进土地利用。
（二）宅基地继承
宅基地的所有权与使用权相分离，且宅基地使用权限制在“本集体经济组织成员”才能获得。这就增添宅基地使用权的许多变量，若是以“村民”身份继承，在我国实行“房地一体”原则下，村民依法继承的房屋，其宅基地与房屋不分离，村民仍然可以享有宅基地的使用权；若继承者由于工作原因迁出集体经济组织，就只能继承宅基地上房屋的使用权，且不能修建。如果房屋一经拆除、损坏，宅基地的使用权也随之消失。
（三）宅基地用益物权
宅基地作为一种特殊的用益物权成为在乡村中争议最大的存在。一般物权拥有完全所有权，所有者获得完全权利，包括占有、使用、收益、处分权。宅基地虽然属于用益物权，但是权力分别属于不同的主体，宅基地的使用权归农户所有，而宅基地所有权归集体经济组织所有，同时还受到国家用途管制，在土地市场中与国家建设用地地位不同。宅基地使用权的获取仅限于本集体经济组织，宅基地的流转主体也仅限于本集体经济组织成员[2]。其次宅基地承担着农户基本住房的保障功能，在城乡经济现存很高壁垒的情况下让农户有房可住，在一定程度上起到了维护社会稳定的作用。所以在宅基地改革工作中不得不考虑对农户的住房保障功能，甚至是将保障功能作为改革工作的前提条件，给宅基地改革的推进设置了明显界域，导致宅基地的改革难度增加。第三，宅基地还承担着农村生产用地的功能，农村宅基地上不但有住房，还有生产工具房、生产设备房、养殖设施等等。宅基地进入市场后，农户流出宅基地后可能面临着新的住房失去生产功能。
《物权法》规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。宅基地作为一种用益物权却不能行使其法律规定的权能作用，该权利的取得和享有与集体经济组织成员资格紧密相连，不能否定宅基地是保障农民住房的一种保障，但过度强调了宅基地的福利性没有发挥宅基地作为当下农村参与资本市场最有利条件，城乡融合发展前提是让城乡之间有多维度的沟通，不再是乡村单方面的生产要素输出（劳动力、工业原料等），宅基地作为一种土地资源或许能够成为城乡融合发展最有利的突破口，但宅基地只能在本村集体成员中流转，因为根据《土地管理法》宅基地并不是真正意义上的财产，仅仅是一种使用权，宅基地所有权归属村集体组织。宅基地既不能同村集体组织成员以外的身份买卖、转让，也不能继承。
2.2 宅基地退出
当前我国鼓励农民在有条件的情况下退出宅基地的使用权，腾让更多的土地资源。实际宅基地的退出条件面临着重大困境。根据对外出务工农民工进行调查，总体来说农民工的土地产权退出的意愿较低，外出务工的农民群体不愿意放弃自己在农村中有关宅基地的相关权利[3]。
在中国传统观念中对于有房可依的观念被赋予着重要意义。宅基地的“无偿分配，长期使用。”导致农户多处占领，认为宅基地私有化，占多得多，对于改革宅基地不仅是观望更甚者是拒绝态度。结果不难发现，农民的自我保护或者说自我权力的不放松，归根结底是缺乏保障。
2.3 宅基地流转
当前，宅基地流转市场机制、宅基地流转主体、宅基地流转范围、宅基地流转方式不清，导致宅基地流转困难。第一，宅基地“两权分置”后出现了集体经济组织拥有宅基地所有权、农户拥有宅基地使用权。主体不同导致宅基地进入市场的权属性质以及流转价值的不同。
第二，流转范围混乱，根据我国相关法律法规，获取宅基地使用权前提是要有农户资格权，这就限制了宅基地财产属性的功能发挥，非集体经济组织成员无法正常渠道获取宅基地使用权。农户或集体组织对其处理权界限模糊，造成宅基地流转实施不畅。
3 宅基地流转中的对策与建议
3.1宅基地制度改革对策建议
宅基地制度改革的宗旨为落实国家“一户一宅”政策、确保农户宅基地面积不超标，同时建立宅基地流转市场，提高宅基地高效合理利用，实现土地资源可持续利用，农民收入增加，生产生活条件改善，完成乡村振兴战略目标。
建立和完善宅基地权属继承制度。现有制度下集体经济组织内人口和农户数量减少是客观存在的事实。未来的趋势将是集体经济组织的资源和资产会不断集中到少数农户和人口手中。大量农户及其后代会逐渐丧失应有的资源和资产。为此，为了保障大多数集体经济组织的权益。建议建立宅基地使用权的继承权，即不论农户子女是否属于本集体经济组织的成员。都享有根据农户意愿获得的集体经济组织的宅基地使用权，可以在不违反国家规划和集体经济组织内其他土地使用的情况下修建住宅。这同样是对宅基地用益物权的诠释和落实。
土地制度供给改革原则主要有城乡一体化原则、农户自愿原则、利益保障原则等等。在此基础上提出土地制度改革的方向。一是构建城乡建设用地市场一体化，在国家用途管制制度下，构建宅基地土地使用权流转制度，设立土地流转最长使用年限，与国家建设用地同价同责，这样可以避免农户利益受损。同时获得使用权的主体同时受到国家、集体和农户三方面的管控，国家获得土地税收、集体获得物业管理权、农户流转宅基地使用权而获得交易利益；二是宅基地流转中严禁集体经济组织或者其他任何法人违背农户意愿强制流转宅基地；三是农户拥有完全定价权、收益权，同时建立和完善区域基准地价，保障农户流转后基本生活水平不降低。
3.2宅基地流转市场改革对策和建议
3.2.1 明确流转主体
宅基地流出方是农户，流入方是本集体经济组织，这是一个悖论。首先绝大多数本集体经济组织农户家庭均有自己的宅基地，在我国一户一宅政策下，不能购买。个别新加入的集体经济组织成员基本上是因婚加入。符合条件就可以申请宅基地，不需要购买。只有在政府停止审批宅基地的区域才涉及宅基地的流转。这就导致宅基地流转市场的不完全性。
为此，建议有条件的扩大宅基地的流入方。譬如本市常住人口可以流入宅基地，但同时也要限制投资性购房客购房。同时限定流出方为“一户多宅”户。严格限制外地人购房囤房。
3.2.2限定流转客体
宅基地流转存在的最大顾虑是农户使用权的丧失，为此，效仿国有土地使用权流转，设定最高流转时限和用途。农户获得的宅基地使用权为永久性的。进入市场的土地使用权则是暂时性的，有使用期限的，到使用期限，则土地和地上建筑物无偿自动收回为农户所有，这一规定在一定程度上会打消投资性宅基地使用者的使用意愿。根据区域规划，平房流转使用期限不超过10-15年，二层楼房使用期限不超过15-25年，最高不超过20-30年。
3.2.3 完善政府和中介机构职能
完善政府规划职能和用途管制职能，建立信息审核及发证制度，颁发相应土动产证书。完善中介机构监管和服务监管职能。在土地评估估价、合同签订管理、资格认定等方面规范流转市场和流转程序。减少土地违法和损害流转双发权益事件发生。
3.3 创新宅基地流转方式
创新宅基地流转方式，协调各方矛盾，开发宅基地更多功能属性，将利益最大化。一味的保护宅基地所承担的保障性住房功能已经不能完全适用于现在乡村的发展，开放市场准入，逐步建立多元化、可持续的宅基地流转机制，为乡村经济发展提供内生动力。
参考文献
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[7].于霄.“一户一宅”的规范异化[J].中国农村观察,2020(04):2-22.
基金项目:
项目来源：山西省哲学社会科学基金项目 项目名称：山西省农地流转与农民增收耦合效应研究 编号：2018B050
作者简介：
陕永杰：1975-3，男，山西临汾，南京大学，土地利用规划,博士，山西师范大学，副教授，土地利用及环境效应、土地资源管理