乐杨
中南民族大学 湖北省武汉市 430074
内容摘要：改革开放以来，我国的电信业进行了几次大刀阔斧的改革，取得不小成就，但是，电信行业中存在的垄断问题仍然没有得到有效解决，多寡头垄断的局面依然存在，出现了诸如月租费、漫游费、上网流量月底清零、假带宽等霸王条款或虚假合约等，给消费者和用户带来严重困扰，造成社会大众对电信业垄断现状的不满。究其原因，我国的电信业反垄断法律规制还需要进一步的健全和完善。只有通过立法层面的顶层设计，改变无法可依、有法难依、执法不严的现有格局，才能持续推动我国电信市场健康有序发展。
关键词：电信；反垄断；法律规制。
改革开放以来，我国电信业历经三十余年大刀阔斧的改革，已成为支撑国民经济快速发展的基础性产业，有效地拉动了投资与消费需求，是国民经济的重要组成部分。我国电信行业历经多次重组，现已形成三家（中国电信、中国移动、中国联通）拥有全业务的基础电信企业相互竞争的格局。在多寡头竞争格局的背后，整个电信业市场高度垄断的现状没有改变，其垄断弊端日渐凸显。究其根本，既有计划经济时代旧有体制机制带来的影响，也有市场经营理念转变不及时等人为因素所致。特别是当前我国对于电信业反垄断的法律规制力度跟措施还相当有限，在电信业领域，没有一部专门法来统领。因此，有必要逐步建立科学、完善、可行的电信行业反垄断法律规制体系。
一、我国电信业垄断的概述
“电信”一词起源于1840年的莫尔斯电报，其发展与繁荣在各国法律文本中可以发现清晰的脉络，如美国、德国《电信法》以及我国施行的《中华人民共和国电信条例》对其均有明确的定义。相关资料显示，世界各国对于“电信”的概念认知上是大抵相同的，即利用有线、无线、光或者其他电磁系统传输、发射或者接收符号、信号、文字、图像、声音或者其他任何性质的信息。
（一）电信业的概念与特点
本文中的电信业是指电信运营企业为服务对象进行语言、文字、数据、图像及多媒体信息传输内容及提供服务的总和，即狭义上的电信业。其主要特征包括：一是自然垄断性。主要体现在其规模经济和范围经济性、大量的“沉淀资本”以及公共属性。二是社会公益性。电信行业的市场政策遵循“普遍服务”原则，旨在为社会公众提供非歧视性服务，因此，在基本政策的制定上必须考虑社会效益。三是不可选择性。对于消费者而言，电信业所提供的产品或服务是公众日常所需，且无充裕的替代选择，客观上使消费者处在被动地位，其合法权益易受损害。
（二）电信业垄断的含义与特征
电信业垄断，即电信业依托国企背景，在经济管理体制和国家有关政策扶持下，实现其独占支配市场地位，获取丰厚利润，创造巨额利税，并造成消费者利益一定程度受损和国民经济运行效益低下的现象。其特征主要包括：一是国有性。电信业垄断是国家意志的集中体现和国家总体战略的有效管控，国有企业作为电信业垄断市场的现实载体，除了公益性外，更承担着上缴利税的义务。从某种程度上讲，电信业所涉及的多是国计民生的关键行业和领域，对国家经济安全具有重要的战略意义。因此，国家对电信行业倾向于保守法则，多是有限度、附条件的开放。二是同质性。电信运营商归根到底只是服务行业，产业规模的扩大和原始资本的扩张依赖的更多是产品服务而非产品本身。三是失衡性。电信运营商基于自身的利益需求，在各领域进行了大规模、同质化投资；同时，电信运营商相互抢客户，大打价格战，还曾出现剪光缆、堵机房、断网络等极端事件，给社会带来负面影响。
二、我国电信业存在的垄断行为分析
我国电信业垄断的现状不是一时形成的，而是在原有计划经济体制、现有国家宏观管理等主客观因素集聚促成。主要包括以下垄断行为：一是滥用市场支配地位。比如，众所周知，商品的价格由价值决定，受供求关系影响，其价格走势最终是市场竞争的结果，但电信运营商为获取高额利润，利用其市场支配地位垄断定价，资料显示，我国平均1兆每秒的接入费用和宽带上网平均速率严重不匹配，属于“以不公平的高价销售商品”。比如，拒绝交易，中国电信曾拒绝中国联通接入其控制的公用电信基础网络。比如，搭售和附加不合理交易条件，电信运营商提供捆绑搭配的业务组合，不仅导致竞争对手的收入流向主导运营商，而且会损害竞争对手效率。比如，排他性交易，电信运营商为防止客户流失，倾向于与客户签订更长期的网络服务合同，或者为转网设置相应门槛等。二是制定垄断协议。电信运营商之间会基于控制市场价格的考虑而签订固定或变更电信业务、商品价格、市场划分的协议，进而实现排除、限制竞争的目的，抑或通过行业协会制定规章制度，对固定价格、划分市场予以明确。三是行政性垄断。具有管理公共事务职能的行政主体为强制经营、地区垄断提供市场行为的文本依据，等等。
综上，电信业垄断行为其负面影响不可低估，一方面，消费者在电信行业政策制定上的弱势地位以及消费者对电信服务的刚性需求，造成利益直接受损。另一方面，电信业转型升级遇阻，特别是社会民间资本进入电信行业门槛过高、审批手续繁琐，加之没有雄厚的政府财力和国企背景作支撑，无法激活中小企业的市场活力。同时，垄断者更愿意使用其原有“旧机器”直至完全不能运转后，再启用新机器，势必造成电信业固定资本更新延迟，科学技术应用延缓。
三、我国电信业相关反垄断法律规范存在的问题
（一）法律体系尚不健全
我国至今没有一部由国家立法机关制定的电信行业基本法，现有法规体系不完整，覆盖面不够广。关于电信行业的反垄断法律法规规制散见于《反不正当竞争法》、《反垄断法》、《电信条例》中，立法层次较低，规定内容较窄，仍然存在法律上的空白和盲区。
（二）行政色彩浓厚
2016年，国务院对《电信条例》进行了部分修订，对一些审批权限、流程予以删除或者下放，但并没有脱离经济行政法的立法属性，仍然强调通信主管部门的管理权，忽视电信经营主体的在市场经济体制下的自主权，立法的行政色彩仍然较重。如对电信经营者与用户间关于提供服务、使用电信业务的管制规定，对电信业推向市场、放开经营的限制性规定，对公用通信网和专用通信网间关系的调整及其建设方面的限制性规定，等等。
（三）具有明显滞后性
对电信领域新情况新问题研判不够，电信立法落后于现实需要，存在法律调整的盲区和不适。如《电信条例》所规定的“电信业务经营许可制度”，属于典型的“静态的严格市场准入制度”，但对电信企业经营活动却采用“更加宽松的监管"模式，这与国际通行的“宽进严管”动态管制存在较大区别；关于“电信网间互联互通的行政调解与裁决制度”，在主导电信运营商的互联互通责任及相关程序和规则等方面，与国际通行做法存在实质性差异；如处于低位法的《电信条例》已经修订，但一些修订后的条款与《反不正当竞争法》、《反垄断法》的立法原则和具体内容相抵触。
四、完善我国电信业反垄断法律规制的建议
（一）尽快出台《电信法》
建议以建立有效竞争秩序的电信市场、促进技术发展进步和保护用户利益为立法基本准则，尽快出台《电信法》。 首先，《电信法》应对电信市场竞争中的表现行为加以汇总和列举，将技术表现转化为竞争法律术语，对电信市场垄断的各种行为予以定性定量，明确其法律责任。其次，《电信法》应对三网融合的一些基本问题做出明确规定，把规范互联互通相关机制作为影响电信竞争的主要因素和电信管制的重要内容，对交叉补贴等不正当竞争行为予以明确。再次，《电信法》应引入自由竞争机制，贯彻放宽电信市场准入、逐步开放国际市场、严格依法实施监管的原则。
（二）完善《反不正当竞争法》
建议对《反不正当竞争法》进行部分修订。首先，应增加有关针对电信业竞争规制的专门章节，或在《反不正当竞争法实施细则(条例)》中设置有关电信业竞争规制的章节。现行的《反不正当竞争法》根据当时经济领域不正当竞争的情形，只规定了11种不正当竞争行为，每种行为都有明确的适用界定，致使许多新出现的不正当竞争行为无法纳入到现行法律的调整范围。各地出台的地方性法规虽细化、拓展不正当竞争行为的范围，但与《行政处罚法》“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”相背离。因此，要不断丰富狭义不正当竞争行为的规定。其次，有针对性地丰富法条具体内容，加大现行法中关于禁止滥用市场支配地位的力度，加大依法打击“联合抵制、打击竞争对手、联合划分市场、联合限制产品量、联合制定垄断价格”的力度。再次，通过法律扩大主管部门的执法资源、层级和权限。
（三）完善《反垄断法》
建议对《反垄断法》进行部分修订。首先，对实施行政垄断行为的主体设置有力的法律责任。《反垄断法》明确反垄断执法机构对行政垄断行为只享有“有关上级机关提出依法处理的建议”，客观削弱了《反垄断法》对行政权力的约束力，难以有效遏制行政垄断行为，因此，要对现行《反垄断法》中关于行政垄断的具体表现及法律责任设立专章。其次，对法律责任予以细化。现行的《反垄断法》对法律责任的相关规定过于简化且不明确，以罚款额度为例，对于电信运营商这类垄断企业而言，起不到应有的威慑和制裁效果。再次，推行反垄断民事诉讼中公益诉讼介入制度，破解现阶段社会公众维权意识单薄和维权能力欠缺的现状。
电信业反垄断法律规制问题是经济社会发展高质量发展进程中无法回避的课题。当前，我国的电信市场改革正处在艰难破冰期，只有建立合理的游戏规则，防范各类非法或者不合理的竞争行为，才能全面加强对电信业的有效规制。
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（1） 漆多俊主编：《经济法学》，复旦大学出版社2010年版
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