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通过乡村振兴来解决城乡一体化发展

发表时间：2021/6/4 来源：《基层建设》2021年第2期作者：吕中坚

[导读] 摘要：未来20年，我国城镇化进程进入一个相对趋缓的稳定期，在此期间是解决快速城镇化给农村带来的积累性问题的良好时机。

        嵊州市规划管理中心浙江嵊州 312400
        摘要：未来20年，我国城镇化进程进入一个相对趋缓的稳定期，在此期间是解决快速城镇化给农村带来的积累性问题的良好时机。如何通过乡村振兴战略，为后半程城镇化打下良好基础，实现城乡一体化发展，值得我们去探索和思考。
        关键词：乡村振兴；城乡一体化发展
        国家统计局2019年2月28日，发布2019年国民经济和社会发展统计公报。据统计，2019年年末全国大陆总人口140005万人，比上年末增加467万人，其中城镇常住人口84843万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）为60.60%，比上年末提高1.02个百分点。户籍人口城镇化率为44.38%，比上年末提高1.01个百分点。中国的城镇化率从1998年的30.4%增加到2019年的60.6%，21年间增加约30个百分点，每年约为1.4个百分点。城镇化率达到60%意味着我国已经从一个农业社会转化为城市社会的国家。但解决我国的“三农”问题依然任重道远。
        在刚进入城镇化快速发展阶段时，大家都认为只要加快城镇化进程，不断把农民从土地和农村社会中解放出来，向城市快速转移，通过减轻农村人口的压力，实现农业产业化，就可以很好的解决我国农村问题。但经过近二十年发展，事实证明并非如此。农村问题并没有随着快速城镇化得到解决，反而随着市场变化、观念更新、科技发展、资源要素的时空演替变得更加错综复杂，问题更加突出。片面的城镇化，不但严重制约了我国农村经济社会的发展，也将制约我国的后半程城镇化发展。
        从世界各地城镇化进程的历史经验来看，城镇化率达到60%是一个分界线。达到60%之后，城镇化进程会放缓。专家估计2020到2040年，中国总体的城镇化率将由60%增长到70%，每年约为0.5个百分点。这是一段城镇化进程相对趋缓的稳定期，也正是解决前半程快速城镇化给农村带来的积累性问题的良好时机，是解决我国“三农”问题的一个“窗口期”。
        1 前半程快速城镇化给农村带来的实现问题
        1.1支撑农村公共产品供给能力有限
        经历了快速城镇化洗礼的农民，已逐渐接受了市民化的生活方式。但这种生活方式缺乏在农村，缺乏足够公共产品的支撑。虽然近年来，政府提出统筹城乡发展战略，不断有政府资金投入。从早期社会主义新农村建设高潮到现在“美丽乡村”的建设，农村公共产品的提供已经有了很大的改善。但长期积累下来的问题很难在短时间内完全解决了。虽然近年来上级政府有大量资金投入到农村公共事业建设中来，但仍需要村有一定资金配套投入。另一方面农村各种公共产品建成以后，每年的运营、管理和维护费用也是一笔不小的投入。大多数农村自然资源的禀赋有限，集体经济的主要来源仅有土地出租收入、集体资产租赁收入和财政转移支付收入等有限的几个方面。事实上有部分村已经成为“无集体财产、无集体资源、无集体企业、无集体收入”的“四无”村和“空壳”村。在村级集体经济负债累累、连基层组织运转的必要经费都难以保证的情况下，村级组织几乎丧失了为本地农民提供社会公共产品的能力。
        1.2 乡村发展少钱缺人
        在前半程的快速城镇化作用下，城市的发展成为社会发展的主导，城市的地位得到不断的提升，各种生产要素和社会资源迅速向城市集中。城市的快速发展对农村产生了吸引与吞噬作用。大量的农村劳动力和优秀人才涌入到城市寻找就业机会。随着劳动力的输出，农村发展最为稀缺的资源之一的“资本”，也随着人流源源不断的输送到城市里。由于农村教育优质资源分配少，政府提供的农村卫生服务水平较低，农村文化发展缺失。为了让自己的子女能得到良好的教育，为了得到更好的就业机会。农村的人才设法留在城里。这进一步带动了城市的固定资产投资和消费品零售。而农村投资与消费呈现出直线下降的态势。现在的农村如果要开展自下而上的乡村振兴建设，首先面临的是少钱缺人的现实问题。
        1.3 缺乏产业支撑
        与城市经济相比，农村自身一般处于弱势地位，缺乏规模经济，难以产生聚集效应。特别是城乡二元结构体制下农村缺乏要素市场。农村最稀缺的土地资源没有市场，压抑了城市资源可能向农村流动的途径。同时，受农村金融服务制约严重，农村金融机构种类和业务形式单一，融资渠道不畅，农民贷款难，不能满足农村经济发展的需求。还有农业生产风险大，回报率低。农业生产的基础地位在沿海发达地区早已不存在。同时，农业技术推广也出现了空白，失去农业科技支持的农业生产，要想形成专业化和产业化很难。然而生产发展是乡村振兴的源动力，也是乡村振兴的着力点。离开了农村经济的繁荣和农民收入的增加，乡村振兴就是无源之水、无本之木。
        2 通过乡村振兴来统筹城乡一体化发展
        2.1 提高县城（小城市）综合性服务能力
        在城镇化的后半程，作为联系城乡关系枢纽的县城（小城市）的作用将进一步突出。一方面农业现代化的推进，需要产前、产中、产后的生产性服务业为之配套，县城是农业现代化主要的配套服务基地。另一方面农村居民对生活高质量的追求，需要基础设施相对完善的县城提供现代生活性服务业。因此，县城需要增强要素集聚能力、提升功能、进一步扩张规模。
        县城（小城市）是享受城市生活方式、培训合格市民成本最低的聚居地。眼下的农村，小学、小病就医去县城，中学、大病去省城已是普遍现象。人才流动趋势也是如此，随着生产技能的提升，就会向更大的城市流动。每年为就学、就医、就业都会有大量的人口从农村进县城，也会有同样数量或更多的人离开县城去更大的城市，县城（小城市）作为城乡身份转换“中转站”的特征明显。成为许多城市新移民的第一个落脚点。

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所以对县城（小城市）而言，综合服务能力的重要性远大于工业化的重要性[1]。
        因此作为县城（小城市）首先要做的是公共服务补短板。也就是强化这些县城（小城市）以教育和医疗为核心的公共服务功能。这些县城（小城市）是实现我国社会稳定的必要支撑。同时，这些区域担负着向城市地区输送合格人力资源的任务，也是人从乡村走向城市的第一个“跳板”，其人力资源的“蓄水池”功能的实现，也需要补齐其公共服务的短板[2]。
        2.2 通过制度创新破除要素制约，做强县域经济
        农民始终是农村的主体。无论是农村经济的发展，还是农村社会事业的发展，最重要的基础是富裕起来的农民。生活富裕实现农民收入较快增长应成为乡村振兴的首要目标。乡村振兴战略的实施效果要用农民生活富裕程度来评价。为此，要努力保持农民收入较快增长，不断缩小城乡居民收入差距。《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（2021年1月4日）也提出“构建现代乡村产业体系。依托乡村特色优势资源，打造农业全产业链，把产业链主体留在县城，让农民更多分享产业增值收益[3]。
        因此做强县域经济，是城乡融合发展的重要切入点。要做强县域经济，就要顺应农村产业发展规律，保障农村一二三产业融合发展合理用地需求，为农村产业发展壮大留出用地空间。令人欣喜的2021年1月球8日自然资源部、国家发展改革委、农业农村部三部委联合出台的《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）文件对如何解决农村一二三产业融合发展用地问题已有了顶层设计[4]。这使农村最独特优势的土地资源有了市场，这使城市资源向农村流动就有了途径。解决用地的要素问题，村级集体经济收来源增加了新的途径。
        2.3 在激发农民的乡村振兴主体意识的同时，也要积极倡导外来力量的平等介入
        乡村振兴的目的也是为了提高农民的生活水平、改善农村居住环境、服务农村社会的经济发展。因此在乡村振兴应充分尊重当地农民的选择，广泛听取农民的意见和建议，在村级自治组织的领导下，让农民讨论“要干什么，先干什么，要怎么干”，形成统一决议。要使农民有主体意识，首先要给他们话语权、决策权。让农民成为决策主体后，自然就成为建设主体和受益主体。依靠村中的能人、积极分子和农民精英来引导乡村振兴，才能激发普通农民的参与热情。但受限于农民自身专业技术、技能、知识和信息的不足，需要合理借用各种外来力量才能弥补自身的不足。
        现在城乡关系正处在个关键转折点，就是从城乡二元化向城乡融合发展。从简单的反哺、改善，到全面提升，从乡到城的单向流动转向城乡双向流动。应鼓励那些有资本、有技能、有文化、有乡村情怀的城市人来投身乡村振兴建设。鼓励城市资本、人才下乡。政府通过制度设计来保障这些人在乡村振兴建设中的投资和身份认可。也可通过激励政策，吸引他们投身乡村振兴事业中来。应公正对待外来力量的平等介入。
        2.4 乡村振兴要差别化对待
        乡村振兴的目的要保持乡村的长期稳定发展，提供必要的农村就业机会，为城市提供安全的农产品，实现一、三产业的融合为城市人们提供良好的休憩环境。乡村振兴也要看乡村自身在区域中地位和资源禀赋优势。我们要理性的对待，并不是每一个乡村都适合来做乡村振兴。乡村振兴也不能一哄而上，全面铺开。乡村的发展要有进也更要有退，要从区域层面上合理确定振兴。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》也明确提出“支撑生态功能区的人口逐步有序转移”，“强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心”，在乡村振兴和优化国土空间布局的板块中都谈及这个问题[5]。这说明在我国的非城镇化地区首先要做的事情是人口减负，推动人口的异地城镇化，来支持优势地区发展。贫困地区问题往往是人口过载造成的，而往往大部分这样的地区也并不具备就地发展工业化的优势。只有通过强化教育职能让青年人不断离开，凭自身受过良好教育为基础，作为合格的人力资源身份进入城镇化地区是摆脱贫困的根本出路。一旦重新建立起可持续技术进步条件下的新的人地关系平衡，这种地区化贫困是可以消除的[6]。
        总之，乡村振兴与城镇化存在密切的联系，一个健康的城乡关系应是城乡要素可以实现双向流动和平等交换的城乡关系。我们必须认真探索一条城乡有差异的互补协调发展之路。顺应农村产业发展规律。通过各种级别的区域协同去反哺乡村和农业地区，让城市的资源如何可以返乡去充分调动农民的积极性。民时实行差别化的乡村振兴，通过“该进城的进城，愿意返乡的返乡”的双向良性互动，来统筹城乡一体化发展。真正的使农民成为一种职业象征而非身份象征，成为适应城市现代化发展的新兴生力军，才能做好我国的城镇化的下半程文章。
        参考文献：
        [1]尹稚《中国进入城市化时代》（2020清华同衡学术周2020年11月18日）
        [2]宋兴国《展望“十四五”丨尹稚：中国需更多战略支点城市》（21世纪经济报道2020年11月6日）
        [3]《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（2021年1月4日）
        [4]《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（2021年1月28日）（自然资发〔2021〕16号）
        [5]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（2020年10月29日）
        [6]尹稚《中国新型城镇化战略的当下与未来》（中国资本市场50人论坛2020年7月15日）
        作者简介：吕中坚，男，嵊州市规划管理中心规划师。