杨 娟
（广州市河涌监测中心 广州市 510640）
摘要：在广州水环境治理的工作中一直存在时间紧、任务重的问题。在水环境治理工作中, 相关的投资主要是以公共财政投资为主, 整体投资渠道面临着过于单一的特点。针对于当前发展的相关需求,PPP 模式的引入与应用, 其本身具有深层次的原因和很强的必要性。通过对于PPP 模式优势和特点进行分析探讨,结合实际项目推进时间要求的探讨分析, 如何进行科学合理的计划, 已经成为了当前水环境治理中所不可或缺的一个内容。
关键词：PPP模式；水环境治理；时间计划与控制。
（引言）
近年来，广州市水体整治工作已初见成效，但投资渠道过于依赖公共财政，大量的资金投入给当地财政带来了一定负担，新型投资模式值得探讨。
一、项目实施模式对比
一般水利项目属于非盈利性公益类项目，同时又根据《国家发展改为委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资（2016）1744号），水生态治理工程列入传统基础设施领域推广PPP模式重点项目之一。在此对完全政府投资建设模式及采用PPP模式进行分析对比。
（一）完全政府投资建设模式
1.模式概述。该模式由市政府委托相关独立法人单位作为项目建设管理单位，按照基本建设程序依次完成项目独立立项、工程设计、报审报批、各标段招标、工程施工、竣工验收等工作。项目建设期间，行政部门按政府投资项目实施审批和管理，采用财政集中支付的方式安排建设资金。
2.该模式优缺点。
优点：
（1）该模式操作程序明确，管理方法成熟、程序运行规范性强。
（2）相关合同文本标准化程度高，参与项目管理的各方人员对合同条件、运用程序较熟悉。
缺点：
（1）政府直接投资的资金压力大。建设资金需要政府在几年的建设期内全部投入，将造成较大的政府投资压力。
（2）政府管理成本较高，项目前期投入较大。业主需要在不同阶段选择设计、施工、监理等单位，对于本项目，可能需要划分多个施工标段，各标段均要公开招标，招标工作环节过多，施工组织和各标段施工工序组织的难度较大，将导致本项目总体工期较长。施工单位的实力也影响项目质量、进度及投资管理目标的实现。
（3）因设计、施工人员不一致可能导致较多的设计变更和工程投资增加风险。
（4）政府承担本项目全部投资、建设、运营、管理的职责和风险，不利于政府职能转变、优化政府投资方式。
（二）PPP模式
1.模式概述。由政府授权相关独立法人单位作为本项目实施机构，通过政府采购选定本项目合作社会资本，中标社会资本按项目投资估算的20%出资成立项目公司，其余建设资金通过融资实现，政府不参股。通过合理分配项目风险，在项目合作期期间，政府主要承担项目实施过程中政策、法律变更等风险，项目公司主要承担设计、建设、投融资、财务、运营、维护等商业风险，不可抗力风险由政府和项目公司合理共担。因此，本项目具体采用设计-建设-融资-经营-移交（DBFOT）模式，由项目公司按照PPP项目合同要求和标准负责工程的设计、融资、建设、运营及期满后移交给政府。
2.该模式优点。
（1）有效提高项目管理水平和运作效率。通过政府与社会资本的有机结合，政府部门从以往的建设者向监督者转变，有利于规范管理，将设计、建设、运营的责任交由社会资本负责，有利于发挥其技术创新和管理效率，有效降低项目全生命周期成本。
（2）利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。
基础设施项目具有公益性强、耗资量大、建设周期长、资金回收慢等特点，通过采用PPP模式引入社会资本参与基础设施建设，将融资主体、责任主体转移到私营企业，既能平滑年度间财政支出波动，缓解当期财政压力，又能保证向社会提供足够的公共产品和服务。
（3）优化工程组织实施。通过政府和社会资本合作模式，政府只需要采购出社会资本，由其完成项目的设计、建设、运营等工作，政府只需进行一次采购环节，提高项目开展效率。
（4）有效降低政府债务风险，减少短期债务压力。PPP模式通过社会资本的参与, 不增加融资平台债务，融资风险不会转移到财政，有利于减少短期债务压力, 降低地方债务风险。
（5）形成合理的风险分担机制。政府与社会资本合理分配项目风险，其融资、建设和运营风险主要由社会资本承担，政策、法律等风险主要由政府承担，不可抗力风险由双方合理共担。通过合理的风险分配，由最有能力及效率的一方承担相应风险，能有效控制风险成本。
鉴于上述分析情况，本项目采取PPP模式建设。
三、PPP项目前期计划与控制
在项目前期准备时间紧，项目亟待开工的情况下，就需要优化整合前期工作顺序，尽快完成前期工作，进入施工阶段。
（一）PPP项目常规前期工作流程
一个PPP项目从项目发起到正式开始施工，包括项目发起、项目策划和评估、资本投资人选择、初设及施工图阶段等阶段。预计约需要13个月时间作为前期工作筹备期（所有时间节点均按正常程序预计）。
（二）PPP项目优化整合后的工作流程
一个优化后的PPP项目，在资本投资人选择阶段就可以开展初步设计（同步开展：施工准备、包括征地、拆迁、四通一平等）、概算审查、施工图设计等工作，时间计划从项目发起到正式开始施工预计节约8个月时间。由此可以看出，一个项目的实施，前期合理的计划直接关系到该项目的如期推进。
四、在水利项目管理中推行PPP模式存在的一些问题及解决方法
项目PPP模式不仅在融资领域具有得天独厚的优势, 而且可以促进公共事业建设与管理的运营机制改革, 加快实现产权多元化, 提高项目经营效率, 降低设施运营成本。由于模式应用的时间并不太长,也存在一些问题, 如政府干涉、不同项目背景以及文化因素等。因此我国仍然需要在政策上对法律和金融两个层面的健全和完善继续下功夫, 使得PPP 融资模式能够在我国的公共事业项目化管理进程中发挥其应有的作用:(1)需要对现行的有关金融的法律和法规进行补充和完善。例如北京、深圳等地相继出台了《市政公用事业特许经营办法》等规章,国家也推行了《市政公用事业特许经营管理办法》,用以规范市政公用事业特许经营活动, 强化政府市场监管职能。(2)需要拓宽融资渠道、降低融资成本。（3）建立中央PPP管理中心。国外经验表明，专门的PPP管理机构能够有效规范政府行为，减少部门指令干扰，简化工作流程，提高政府官员业务专业水准。（4）丰富PPP模式类型，创立国家级新模式示范项目。学习国外经验，引入创新理念，探索多元化的PPP模式，鼓励根据我国具体国情及项目特点采用新型PPP模式，如外包类模式，诸如DB（设计—建造）、DBO（设计—建造—经营）；特许经营类模式，诸如LUOT（租赁－更新－经营－转让）、BOOT（建设－拥有－经营－转让）；以及股权转让等私有化模式。创立国家级新模式示范项目，对示范项目进行全面总结评估，形成可复制、可推广经验，并及时宣传推广，完善有关政策。
五、结束语
PPP 模式应用于水利基础社会上建设中, 其本身具有较强的应用成效, 可以有效地对相关管理工作中对不足进行改进, 并且更好地提高自身的融资效率和融资效果, 这对于解决相关资金紧缺问题, 缓解地方政府财政资金不足有着重要的意义, 同时也能更好地促成公私结合的投资合作模式, 帮助水利基础设施建设工作更好地开展和完成。
参考文献：
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[3] 王帅力, 单汨源。PPP 模式在我国公共事业项目管理中的应用与发展[J]，湖南师范大学社会科学学报，2006年1月：第35卷 第一期
[4] 李丽红, 隋思琪. 加大PPP 模式应用推进辽宁省基础设施建设[J]. 辽宁经济.2016(01)