徐悦
扬州大学 江苏扬州
摘要：改革开放后，中国乡村的治理体制开始向“乡政村治”转变。乡镇党委组织、乡镇政府及乡镇人大作为基层政权权组织的重要组成部分，对农村社会的发展起着至关重要的作用。但是，基层政权组织在乡村治理实践中，经常发生角色冲突。本文着重关注基层社会治理中的党政关系，寻求规范党政关系的合理路径，推进实现乡村振兴战略。
关键词：党政关系；乡村治理；乡村振兴
一、基层社会治理中规范党政关系的必要性
农村基层党组织处于农村社会的神经末梢，对实现乡村治理有效具有基础性作用。如何规范党政关系，加强基层党组织建设，发挥党的政治统领作用和组织动员群众的优势，是当前我国乡村治理实践和理论中探讨的重要问题。
当前在我国的农村地区普遍存在党组织弱化、边缘化问题。这严重影响了党在农村的政治引领作用和政治基础。其次，在改革开放后基层政权组织深受人民公社体制的影响，我国基层社会治理过程中基层政权组织的治理功能过于集中基层党委领导下的基层政府经常集各种功能于一身，缺乏相应的分流机制与平台。最后，基层社会面临的社会事务繁多、庞杂往往需要几个部门联合办公与处理。而部分基层政权过于分立，基层党组织和基层政府在处理事务时相互推诿，率低下，造成了极大的社会资源浪费。这种相互推诿现象层出不穷，促使基层政权组织的行为走向异化与迷失，给乡村治理增加困境。
随着乡村振兴战略的逐步实施，乡村治理的任务会越来越多，对乡村治理有效的要求会更高。而党政关系是理解当代中国政治与政府的核心概念，中国特色党政关系形塑着我国的政治体制，直接影响我国国家权力结构与国家机关的权能分工。重点规范好基层社会治理中的党政关系，将有利于推进乡村振兴战略的早日实现。
一、基层社会治理中党政关系面临的困境
（一）外部因素：基本社会情况复杂
县、乡作为我国最低一级的行政区划，政府、人大、党组织对其进行治理过程中所处理的事务需要直接面对农民群众。这加大了基层党务工作和政务工作的工作量，使得党务工作和政务工作的界限难以区分。此外，基层党政干部每时每刻都要面临大量的乡村实际问题，许多问题需要及时处理，为了处理这些问题就会造成实际操作中党政不分、以党代政、以政代党的现象。而且，在实际工作中，农民因为其自身法治意识淡薄，对县、乡党政职能的划分并不清楚，有大事小事往往直接找“一把手”，这也给基层政党关系的把握带来困难。
（二）内部因素：现行政党体制不适应
我国现行的党政关系在过渡时期形成，带有计划经济的烙印。但总体而言我国基层的党政体制与社会主义事业发展相适应的，然而随着社会主义事业的不断推进，依法治国方略的实施乡村振兴战略的提出......现行的基层党政体制仍会不同程度的滞后于形势的发展。
（三）自身因素：领导干部职能错位
当前，按党组织条例：镇、乡党委对政府实行政治领导。但在实际中，镇、乡党委并未把主要精力集中于宏观决策上而是放在对决策的执行行为上，使得党委与政府形成了事实上的服从于被服从的行政式领导关系。
二、如何规范乡村治理中的党政关系
我国乡村治理转型是一项复杂的系统工程，它既涉及到农村经济的持续发展，又涉及农村社会文化及公共价值体系的重构，还影响农村基层民主制度的完善与发展等。在中国乡村治理转型过程中，必须依照中国国情，实事求是，尊重全国各地农村的实际情况，走中国特色的乡村发展道路。
（一）坚持和完善党的领导
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出，“处理好党政关系，首先要坚持党的领导，在这个大前提下才是各有分工，而且无论怎么分工，出发点和落脚点都是坚持和完善党的领导”。2018年宪法修正案更是将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征”写入宪法正文。这些表述为规范路径提供可能，也是在完善基层治理中党政关系的基本内涵。因此，在规范基层社会治理过程中的党政关系时必须要坚持党的领导不动摇，但基层党组织要擅于领导，而非包办一切，干预一切。
（二）正确处理基层党组织与基层政府的分工与合作
十九大修改后的党政明确规定“党是领导一切的”，2018年宪法修正案又将党的领正式纳入宪法条文，在此语境下，党政关系势必呈现出愈加紧密的发展态势，当前学界对党政关系的看法也以机构融合、党政关系规范化为主，党政分开的提法似乎已不合适宜。一方面，在对基层党政机构进行改革的过程中必须秉持“积极稳妥、循序渐进、成熟先行”“精简、统一、效能”以及“职能、差异、系统”的原则，并主张深化改革要上下同步，能力提升要坚持协同，而组织制度则要坚持立法规范；秦前红教授提出应该处理好党的部门与行政机关之间的关系，做好政治与法治的平衡，从而确保改革发展和机构运作的合宪合法。
另一方面，对于当下中国而言，并非“党政不分”问题，而是我党如何从传统革命政党向现代执政党转型以及相应的改革路径问题。从历史发展的眼光来看，为了构建适应于社会主义市场经济要求的“小政府、大社会”，进一步推动改革，避免党政机构职能重复、交叉、冲突，以及相应的推诿、扯皮与内耗等现象，作为执政党的中国共产党主导的主动改革阶段推动的部分党政机构合署合并既是科学之举，也是必然要求。
（三）提高基层社会的法治意识
费孝通先生提出：“中国的乡村社会大多是人情社会。”基层政权对村民的管理大多是“人治”而非“法治”，如何实现从“人治”向“法治”发展？如何改变村民一直以来的办事找法律而非“一把手”根深蒂固的观念？
基层社会治理中要树立宪法和法律的权威，形成良好的法治氛围。当今农村正走向竞争、开放、个体主义的时代，乡村社会流动性、异质性等“离散”特性的增强。此时的乡村社会需要一种凌驾于乡村社会之上的国家司法权威来维持既有的公平与正义。如在改革开放初期，面对全国范围内的社会失序，除了开展普法教育之外，还通过运动式的“严厉打击刑事犯罪”（简称“严打”）专项治理来维护乡村社会秩序。在“严打”过程中，农村社会环境得到有效治理，农民不同程度地了解了宪法和法律，使国家在乡村社会的执政根基进一步稳固。重要的是，当法律作为一种公共规则被国家赋予合法性并引入到乡村社会之后，法律逐渐进入农民的生产生活世界，这不但可以严格依法规范乡村组织行为，而且可以引导村民依法办事并逐渐成为协调和重组乡村社会人际关系的行为准则。因为一旦法律实践的后果被当事人双方所意识到，大家便会依照国家的法律条款依法处理各种民事关系让法律成为主导双方博弈的重要因素，从而让宪法与法律的权威得到应有的尊重。因此，乡村治理需要加强法治常态化建设，让敬畏法律、信仰法律、尊重司法成为乡村社会的基本价值取向。在乡村治理过程中坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。做到以法治为保障，实现乡村治理有序进行。法治是国家意志的体现，乡村治理必然以法治为根本要求。
参考文献
[1]阳斌.《新时代中国共产党乡村治理研究》.西南交通大学2019年博士论文.
[2]秦前红、陈家勋.《党政机构合署合并改革的若干问题研究》[J].《华东政法大学学报》,2018(4).
[3] 张立哲.《推进党政合署机构改革的基本遵循》[J].《领导科学》2018(20).
[4]《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》[J].载《人民日报》2018年2月5日.
作者简介：徐悦（1997-），女，汉族，安徽天长人，扬州大学法律硕士。