西北工业大学公共政策与管理学院 陕西省西安市 710100
摘要：政府的绩效管理被认为是实现国家治理目标的根本性工具。1982年，杭州市政府引入并推出目标责任考核体系，这在我们党和全国都是一项创新性举动。后来杭州又推出了"满意单位和不满意单位"评选系列活动，这一系列的活动极大地改变了各级党组织的作风，即有效地解决"四难"的综合症：门难入、面难看、话难说和做什么事难办；又使得杭州市政府的绩效管理向着专业化、规范性、制度化方向快速地发展，逐步建立起"公民导向"的综合考核机制，并在我们的全国树立了标杆。
关键词：政府绩效管理；杭州市；综合考评机制
一、杭州市政府绩效管理的发展历程及主要内容
绩效管理在政府治理过程中发挥着愈来愈重要的作用。绩效管理是政府按照本区域的实际发展情况，设定发展目标，并对相关绩效责任单位应该履行的相关的职责设定绩效目标，在日常活动中实施监控，并对目标的完成情况和实际效果进行综合评价，最终达到绩效不断改进、不断提升的全过程管理[1]。杭州绩效管理历经了三次跨越，在三个阶段的不断发展过程中，许多方面取得了巨大进步，如综合考评的制度化发展，指标体系的设计不断科学化，工作流程逐步科学化，日常的管理也变得更加精细，绩效管理也走向法制化等。一系列的跨越使得杭州的绩效管理工作和综合考评在全国位于首列。
（一）杭州市政府绩效管理的发展历程
1 目标责任制考核（1992-1999）
杭州首次提出在市委行政机关实行目标管理责任制。考核完成后，对先进单位进行表彰奖励，并且发放目标责任考核奖。对于先进单位的表彰活动，主要是精神奖励，并不会同物资奖励挂钩。[2]1998 年，在学习宁波市目标考核管理的基础上，杭州市对考核方式做出了调整。一是对考核内容的调整，每个单位都有两方面的目标，即职能目标和共性目标。二是调整是考核方式。取消了原先的系统投票的考核方式。调整后由市目标办联合系统作为牵头单位，采取年终考核结合平时考核的方式，对考核项目以项计分，采取百分制考核方式。三是调整是对奖惩的调整。调整后把奖励与考核结果挂钩，并且拉开奖惩的程度。自此，杭州市目标管理的雏形基本形成。
2 满意不满意单位评选（2000-2004）
这一阶段是满意不满意评选与目标考核双轨并行。2000年开始，杭州市委和市政府为了根治门难进、脸难看、话难听和事难办，转变机关的作风，提出举办“满意和不满意工作单位”的评选活动。在这一段时间，原来市直单位的目标责任考核制度和满意不满意评选活动同时进行，逐步形成了公民导向的工作考评机制[3]。市委专门进行重点调研，对杭州市开展的“满意和不满意”评选活动和行政机关目标管理相结合的方式。在系统的评选过程中采取群众评议与组织考核、定性考核与定量考核相结合的方式，促进行政机关单位保质保量的完成市委，市政府提出的目标任务，同时让人民群众满意[4]。
3 综合考评（2005-至今）
2005年下半年开始，市委和市政府决定将满意评选活动与目标考核进一步结合，此外还增设“领导考评”，从而对市直单位进行综合考评。2006年8月，市考评办成立，成为国内首家专门从事党政机关绩效考核的职能部门，推动综合考评向专业化、规范化和制度化的方向前进。
在促进目标管理由任务型目标责任考核制度向功能型绩效管理转变的过程中，要积极探索绩效管理的新路径，推进创优创新、增强治理的诊断功能，完善绩效的评价指标体系，深化社会评价，强化绩效管理[5]。市考评办（绩效办）下设绩效评估中心和综合考评资讯中心，建立绩效评估专家库，组建绩效信息员队伍，形成了集聚各界力量的专业化工作网络。专职绩效管理机构的设置和专业人才的集聚，有力推动了杭州政府绩效管理的组织化、制度化、专业化建设。杭州市市考评办下设绩效评估中心和综合考评资讯中心，建立绩效评估专家库，组建绩效信息员队伍，形成了集聚各界力量的专业化工作网络。专职绩效管理机构的设置和专业人才的集聚，有力推动了杭州政府绩效管理的组织化、制度化、专业化建设。
（二）杭州市综合考评的基本内容
杭州市综合考评主要是四个维度，如图1所示。
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图 1 杭州市综合考评的基本内容
社会评价在在市直单位综合考评中占一半的比重，社会评价的主要内容如图2所示。目标考核占分45分，主要是对两方面的工作进行考核，即市直单位的工作目标和绩效指标。具体考核内容如图3所示。领导考评占5分。
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图 2 社会评价指标及内容
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图 3 目标绩效考核指标体系
领导考评占5分，主要由市四套班子领导和法、检两长对市直单位的总体工作实绩进行评价。创新创优目标共分为三类，即创新目标、创优目标、克难攻坚目标。创新目标包括原创性创新和继承性创新。创优目标包括综合性表彰奖励成果和提升服务质量的目标。克难攻坚目标是市直单位针对长期困扰、社会公众反映多年的突出问题和深层次矛盾，以及面对新形势下的热点难点问题采取的有效对策措施及由此取得的新成果。
二、杭州市政府绩效管理的主要经验及启示
（一）杭州市政府绩效管理的主要经验
1 突出战略导向，推动重大目标实现
1.1关键绩效指标
关键绩效指标（KPI）是把战略目标分解为可操作的工作目标的工具，是绩效管理的基础。杭州市内明确的关键绩效指标主要是把市委、市政府明确并经法定程序通过的、事关全市国民经济和社会发展全局的主要指标，按年度进行分解，具有一定的执行刚性；十三五规划中，关键绩效指标主要来源于《杭州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，以及杭州市落实省经济工作责任制考核的代表性指标[7]，十三五规划中主要突出全市综合实力、发展质效和生活品质，相关指标。关键绩效指标具有一定的稳定性和导向性。同时，根据经济社会发展的实际情况，可以进行必要的调整。
1.2重点专项考核目标
重点专项考核目标主要是指适用于一段时间内以量化为主要考核方式的阶段性的工作重点。按照“把握导向、突出重点，注重绩效、动态调整”的原则。“十三五”时期，重点专项考核目标主要依据省、市党代会提出的重大战略和市委、市政府中心工作，提出推进城市向国际化方向发展、实施拥江的发展战略等目标。
1.3绩效管理举措
1.3.1分解年度目标
将关键绩效指标和重点考核的目标，全面纳入各区、县（市）和市直单位综合考评目标考核，分解落实到年度工作目标。要求各区、县（市）和市直单位在制定年度目标时，把握目标的准确性、合理性和先进性，明确完成各项目标的方法、措施，制定切实可行的工作计划，确保各项目标任务按计划保质保量的完成。一是设置挑战指标。将规划列出的关键绩效指标和重点专项考核目标作为市直单位挑战指标设置首选，结合以往工作实绩，拉高标杆。二是加大赋分倾斜。年度基本目标的完成按照满分95%赋值，其余的5%可以作为超额的加分空间，如关键性的有难度的指标，按一定比例给予加分。三是预设单项奖项目。充分发挥综合考评的激励作用，按照重点工作单项奖“突出重点、动态调整”的原则，对市委、市政府主抓的事关杭州长远发展的重点工作，做好“加减法”。
1.3.2 强化日常管理
一是夯实管理基础。依托杭州“数字考评”系统，实行标准化管理。绩效责任单位要建立健全各项工作目标电子台账，强化内部业务留痕管理，注重日常报送材料的真实性、完整性，为目标各项统计、测评、查验提供全面、真实、准确的材料，以高标准、严要求抓好关键指标、重点工作目标的实现。
二是实施动态监控。以“绩效卡”为载体，在“杭州考评网”动态展示各单位目标完成情况；每月按时通报区、县（市）经济责任制指标进度情况和部分重点工作目标进展情况。多渠道获取绩效信息，对在某一段时间经常出现或者连续被反映的问题，要及时下发《绩效改进通知单》，严格监督各责任部门“即知即改”，并且要及时及时反馈处理结果。
三是加强督查评估。建立并完善重点工作的监督和推进机制，每年开展中期评估和不定期督查，查漏补缺，推进全年目标完成。开展重点项目专项测评，选取全社会重点关注的市委、市政府的工作项目作为重大的项目测评，进行绩效测评，帮助绩效责任单位发现问题、改进工作、提升绩效，以保市委、市政府的重点任务的高质量完成。
1.3.3 优化绩效考核
简化目标考核，推进绩效考核目标“现结现报”，进一步扩大“免检项目”“免检单位”范围，对日常中的台帐证据清晰、完整，并且绩效极高的的项目，年终可以免于绩效检查；对绩效管理基础好、工作规范，自身业已建立完善的绩效管理系统的单位，年末可以免于绩效检查。进一步规范台帐标准，探索建立分类台帐标准体系，规范精简台帐目录，提高目标考核效率。进一步拓展公众监督手段，利用“杭州考评网”、“绩效杭州”微信公众号等平台，加强广大市民群众对关键绩效指标、重点专项考核目标完成情况的日常监督，提高社会监督实效。
2 突出问题导向，促进短板问题整改
2.1社会评价意见整改
2.1.1主要热点难点问题
社会评价主要热点难点问题是指每年综合考评社会评价中，对于群众意见数量较大、呼声较高、反映较为突出，且近年反复提出的一些问题。绩效管理机构把主要热点难点问题列入整改重点内容，建立和完善“评价—整改—反馈”机制，持续推进整改[8]。经梳理，近年来广大市民群众反映的意见建议，主要集中在三个方面。一是城市的建设与管理，二是公共服务和民生保障，三是机关效能建设方面。
2.1.2主要整改举措
杭州市主要整改举措如图 4 所示。
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图 4 主要整改举措
2.2共性绩效问题整改
2.2.1政府管理中带有一定普遍性的绩效问题
从绩效管理实践来看，在政府管理中还尚存着普遍存在问题的绩效问题：第一个问题是是公共资源的共享程度和利用程度低。还存在部分部门条块分割、各自为政并且存在重复投资、重复建设的问题，使得集约化利用程度较低等问题[9]。二是重建设忽视管理、导致建设和管理脱节。重视审批、轻视管理、重视建设、轻视维护的现象仍然存在，一些公共设施建设中缺乏统一标准，造成规划、建设单位与管理、使用单位工作脱节。三是部门协作联动不够。客观上存在因职责边界不清、部门职责交叉导致相互推诿扯皮的情况；面对新情况新问题，政府管理存在真空、模糊地带，相关部门相互配合、补位的主动性不够，存在工作缺位、不到位的情况。四是缺乏长效机制。目前有的行业领缺乏管理制度，一些工作往往依赖运动式的集中整治，缺乏长效管理机制，导致日常监管不到位，尤其是空气质量、水体污染、垃圾分类、违章建筑等监管类领域，一些问题反复出现、经常回潮，大大增加了管理难度和社会成本[10]。
2.2.2 绩效管理的主要措施
绩效管理的主要措施如图 5 所示
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图 5 绩效管理的主要措施
（二）杭州市政府绩效管理的主要启示
杭州市政府实践的政府绩效管理对于政府绩效管理的本土化探索具有重大意义。一方面它探索了绩效结果应用的路径，另一方面探讨了绩效评估与其他政府管理系统整合的全绩效管理链[10]，并且在实践过程中形成了约束与激励同行的机制[11]。
1 方向明确
杭州市自2000年开展“满意评选”活动以来，杭州综合考评的方向始终明确，紧紧地按照“创一流业绩，让人民满意”的主题和宗旨，促进机关转变作风、破解民生难题、推动科学发展、引领创新创优、提升政府绩效，这个方向一直没有改变；
2 坚持不懈
杭州综合考评自开展以来，也遇到过不少拦路虎，但是杭州市委市政府并没有回避这些问题，而是勇于面对问题，并积极探索解决方案，把工作顺利开展。杭州综合考评不因领导人变化或者注意力的转移而放松，不因为取得优异成绩而懈怠。
3 不懈完善
这是杭州综合考评办不断保持生机和活力的重要源泉。一系列的创新举措使综合考评逐步完善，而就是在逐步不断完善的过程使得综合考评变得更科学、更客观、更平正、更有活力。同时，杭州综合考评办密切关注国内外理论与实践的动态，与专家建立长期、密切的合作关系。
4体制保障
杭州市考评办是单独设置的正局级常设机构，直接对市委、市政府和市考评委负责，具有较强的独立性和权威性。同时，市考评办积极吸纳各方面专业人才，培育了一支政治和业务素质都比较高的专职技术人才，建立了绩效评估专家库和兼职信息员队伍，形成了能聚集各界力量服务于考评工作的稳定的社会网络，从而较好地保障了考评工作的规范性和专业品质。
参考文献：
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[3]高小平，盛明科，刘杰.中国绩效管理的实践与理论[J].中国社会科学，2011，（6）：4-14.
[4]陈雪莲.地方政府绩效评估改革的突破与局限——以杭州市“综合考评制”为个案[J].理论与改革，2010（01）：146-150.
[5]韩卫.政府部门绩效评估的理论与实践[D].浙江大学，2004.
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[7]王琦.地方政府绩效评估中公民参与问题研究[D].长春工业大学，2019.
[8]绩效杭州网.http：//www.jxhz.gov.cn/.
[9]杭州市“十三五”绩效管理总体规划.http：//www.jxhz.gov.cn/szdwzhkp/2884.jhtml.
[10]纪哲.让人民评判 让人民满意——杭州市深入实施“民主促民生”战略、切实抓好社会评价意见整改[J].中国行政管理，2009（03）：130.
[11]张楠.由“杭州模式”探索地方政府绩效评估存在的问题及改进对策[J].环渤海经济瞭望，2019（08）：71-72.