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摘要：公路关系国计民生，关乎人民群众切身利益，政府部门必须做好对公路工程项目的监管。招投标是项目从决策到建设实施的桥梁，对公路工程招投标进行有效监管，确保优选合格的承包商实施公路工程建设，是促进市场竞争、维护市场公平的重要手段，也是落实项目决策、确保公路工程质量、维护公共利益的关键一步。本文分析了公路工程招投标监管的有益经验以及公路工程招投标未来发展方向，以期与相关从业者交流学习。
关键词：公路工程；电子招投标；信用体系
1 天津市公路招投标监管现状
随着公路建设加快和存量增加，天津市每年有大量公路类招投标项目。例如，2019年天津公路类（含普通公路和高速公路的建设以及养护）招标项目数量总计294个，累计中标额达118.7亿元1。
天津市交通运输委员会下设的公路管理处是公路工程招投标的具体监管主体。近年来，公路管理处结合监管实践积极研究探索，为规范公路工程招投标管理做了大量工作，建设了信息化平台，制定了公路招投标相关的多个制度和规范性文件，下调招标文件售价最高限值，在维护招投标市场公平公正、促进有序竞争、降低招投标成本方面发挥了较大作用。完善的制度顶层设计为深化公路招投标“放管服”奠定了良好基础。2019年，市交委贯彻落实党的十九大精神，深化“放管服”，下放了区县自管项目权限，进一步提升了监管效率。
随着制度完善和监管规范，近年来我市公路工程项目招投标投诉率均维持在较低水平。
2 公路工程招投标管理主要经验
2.1完善招投标制度顶层设计
招投标活动应遵守相应的法律法规，行政监管部门亦应依法依规实施监督行为。完善招投标制度体系，能为招投标活动及行政监督行为提供有效依据，使各参与方能以共同的制度为准绳，减少因制度空白而产生的争议和纠纷。
地方性制度应以国家层面的法规制度为依据，在不违背上位制度的前提下制定。公路招投标方面，应以招投标法、交通运输部关于公路招投标的制度为依据，结合本地实际，逐步细化，制定相应的管理制度，力求覆盖全面，为公路招投标各参与方提供明确的依据和指导。
招标代理机构、评标专家等都是招投标活动的关键因素，我们针对这些方面分别制定了符合我市实际的管理办法。例如，制定了《天津市公路工程招标代理机构信用评价管理办法》，将招标代理机构纳入诚信评价的范围；针对评标专家，制定了《天津市公路工程评标专家和评标专家库管理办法》。据此，形成了自上而下的一整套制度体系用于规范我市公路招投标工作。（图1）
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图1 公路工程招标投标各层级主要制度
2.2以信用体系建设促进招投标市场效率
建立完善的信用体系是规范招投标市场秩序、促进招投标市场健康发展的必然要求。
公路建设市场主体包括公路工程建设单位以及设计、施工、监理、试验检测、中介服务机构等单位及从业人员，这些单位和从业人员都是公路建设市场信用评价的对象。按照在公路招投标活动中的角色可分为：招标人、投标人、招标代理机构、评标专家等。公路招投标活动的行为主体的失信（表1）行为会直接干扰公路工程市场秩序，进而影响工程质量。
表1 公路招投标活动中常见的失信行为
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我市贯彻落实“信用交通省”创建方案，已建立完善公路建设市场信用信息管理系统，归集了近9000家从业企业、21.5万名从业人员信用信息，形成了天津公路建设市场一户式信用信息档案；实现了“评价流程可配置、过程全记录、结果可追溯”，评价结果及时公开，提升了信用监管透明度，实现了信用信息多维度、多层级统计分析。
公路市场信用评价体系建设之初主要针对施工单位、设计、监理、试验检测等单位，均属于公路招投标中的投标人角色。在实际工作中，要保证公路招投标公平、公正、合规，招标代理机构的作用不可忽视，应强化监管。为改善代理机构良莠不齐的状况，促进代理机构主动提升，我市自2014年起，将招标代理机构纳入公路建设市场信用评价范围，制定了详细的评价标准。公路招标代理机构信用分为 AA、A、B、C、D 五个等级，对信用等级为 AA 级的代理机构，向社会公开推介、优先选用，信用等级为 C 级及以下的，一定期限内禁止从事公路工程招标代理业务。
2.3以标准化提升招标投标工作质量和效率
招投标活动本身具有很强的程序性和规范性，为招投标活动提供规范化、标准化的指导依据，不仅能提升招投标工作质量和效率，而且能有效遏制因制度空白产生的争议和违规行为。另外，信息化时代背景和电子招投标发展趋势，也促使招投标工作不断标准化。
近年来，我们结合招投标工作实际，征询各方意见，对招投标关键活动中一些共性的、可标准化的工作进行了规范，例如，针对招标文件审查、清标评标的重点问题，制定了《公路工程项目招标文件审查实施细则》、《清标、评标现场监督实施细则》，针对招投标过程中的关键文档，制定了《公路工程招标投标情况书面报告备案地方标准》等标准规范，为公路工程招投标的关键环节提供了参考依据，有效减少了实际工作中的争议，提高了招投标工作效率与合规性。
3 公路工程招投标发展趋势
3.1 信用体系更加完善，形成以信用为核心的新型监管机制
在“放管服”改革持续深化的宏观背景下，公路工程招投标领域监管模式也与时俱进，向“承诺制”、“事中事后监管”转变。
“承诺制”与“事中事后监管”模式，需要有一套完善的信用机制为支撑。首先应建立统一的信用数据标准和数据交换接口规范，完善数据交换互认制度，打破不同区域、不同管理部门和主体的“数据烟囱”，实现数据共享及合理公开，以便监管部门能够整合相关数据加以利用。其次，应建立精确的量化评价体系、即时动态的信用评价和失信惩戒机制，完善相应的配套制度和法规，对失信行为形成强有力的法律约束，加大失信行为成本。最后，在信用体系完善、大数据技术相对成熟的情况下，构建以公路工程参与方信用为核心、以大数据技术分析预警为手段的新型监管机制，结合监管对象的信用信息，实施有针对性的监管，提高事中事后监管的效率和效果。调动各方主体及利益相关者的力量，形成公路工程招投标领域“共建共治共享”的新型治理格局。
3.2 招投标全过程电子化，远程异地评标稳步推进
信息技术的发展为全流程电子招投标提供了技术基础，2020年疫情促进了电子招投标及远程异地评标的应用。《招标投标法（修订草案）》将电子招投标作为硬性要求，规定“除涉及国家安全、国家秘密等特殊情况外，依法必须进行招标的项目应当采用电子招标投标方式”。全流程电子化招投标能够整合零散化的招投标流程，提高招投标工作效率，降低投标人成本。
远程异地评标能够打破空间限制，推动优质评标专家资源跨区域共享，对条件复杂技术难度大的公路项目或技术水平相对落后的地区尤其有利。远程异地评标不仅能节约评标专家时间成本和交通差旅成本，提升评标效率，还能有效预防寻租行为。随着招投标领域信息技术的完善，远程异地评标将成为趋势，对海外项目，甚至可实施远程跨国评标。但必须综合考虑远程异地评标可能产生的新风险，采取有效的制度和技术手段规避风险，稳步规范地推进。
注释：
1 数据系作者根据2019年公路招投标中标公告自行统计。