栖霞市地理信息中心 山东省栖霞市 265300
摘要：在现阶段的城市中，国土空间规划管理工作越来越受到重视。市级国土空间规划作为我国国土空间规划体系的重要组成部分，起着承上启下的作用，既要对上级国土空间规划提出的管控要求进行细化落实，又要对本行政区域的开发保护作出具体安排。本文梳理了市级国土空间规划的编制要点，总结了规划编制需要衔接的几点问题，为市级国土空间规划的编制提供参考借鉴。
关键词：国土空间；总体规划；多规合一；空间治理
引言
随着社会经济发展、人口规模增大，人类对自然资源的需求不断增加，特别是对建设用地的需求也在不断增加。我国土地管理法明确规定，国家实行土地用途管制制度；严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护；城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。因此，合理确定建设用地规模是国土空间规划编制工作中的一项基本工作，也是促进建设用地合理高效利用、满足社会经济发展用地需求的重要前提。
1市级国土空间总体规划的内容尺度
首先，市级国土空间总体规划的自然资源统筹能力，是对全市山水林田湖草各类自然资源的协调统筹，实现全市生产生活生态空间格局优化的能力。纵向上，基于各县（市、区）自然资源禀赋分析，通过资源优势互补，追求全域各类自然资源配置的整体效果最优；横向上，落实区域协同发展和城乡融合，统筹市域交通、水利、能源、矿产、城镇、农业等部门或行业的用地配置。其次，市级国土空间总体规划的风险管控能力，是立足于市域层面各类风险的管控或落实省级规划风险管控要求，包括生态安全风险管控、农村社会风险管控和粮食安全风险管控等。最后，市级国土空间总体规划的经济社会发展调控能力，是通过用地政策与用途管制制度来调控经济社会发展。现阶段调控的重点领域是建设用地保障与耕地保护的矛盾，要引导各县（市、区）节约集约用地，走存量发展的内涵提升之路，特别是对山水林田湖草全要素进行全域农村土地综合整治，提高土地对经济社会发展的支撑能力。基于此，市级国土空间总体规划的空间治理功能，是立足于市域层面的整体思维，解决县域间的统筹协调问题。如：根据各县（市、区）建设需求和耕地后备资源，统筹县域间的耕地占补平衡，并确定各县（市、区）的新增建设用地指标、耕地补充任务；根据市域风险管控需要，确定重点生态保护地；根据粮食安全风险管控需要，确定永久基本农田保护重点区域、各县（市、区）的耕地保有量、永久基本农田面积；根据区域整体发展需要，确定跨县（市、区）交通、能源、水利等基础设施的布局。由于中心城区多跨越几个县（市、区），因此《市级指南》把中心城区作为关注的重点地区，明确要根据实际和本地规划管理需求进行详细规划。
2市级国土空间规划的几点思考
2.1市域与中心城区的关系
市域和中心城区在规划内容尺度上存在明显差异，但毕竟是市级国土空间总体规划不可分割的组成部分，相互之间存在密切的内在关联。科学把握市域与中心城区的关系，对于保证市级国土空间总体规划质量至关重要。市域和中心城区的内在关联，主要体现在用地指标的安排上，最现实的问题就是中心城区到底应安排多少新增建设用地指标。这很大程度上取决于市域内人口的流动与资源的配置思路。人口流动是当前一个突出社会现象，尽管农民外出打工是无序的，但农村人口的迁移在市域内却表现出明显的梯度规律，即村庄人口往集镇、集镇人口往县城、县城人口往市中心城区购房的迁移趋势。村庄人口的减少和中心城区的人口聚集已是必然，中心城区的新增用地也是刚性需求。此外，新增人口对城镇用地的需求也并不能完全依赖于新增建设用地，可以通过城市更新挖潜予以缓解。因此，加强市域人口变化及其迁移规律，以及城市更新的专题研究，是把握市域与中心城区关系的基础。反之，中心城区也会对市域用地产生影响，农村人口的减少客观上对迁村并点、集中配置生活基础设施提出了要求。在安排中心城区用地时，应根据中心城区的发展、城镇体系的建设，结合乡村振兴战略，提出农村全域土地综合整治的策略，促进城乡融合发展。
2.2国土空间开发保护战略
战略指以目标为标准，面对现实挑战所做出的路径选择。此项内容的属性1为“发展规划与空间规划共同主导”，国土空间规划应着重编空间战略而非发展战略；此项内容的属性2为“政府与市场/社会共同主导”，故其表达语言应采取“引导型语言+强制型语言”；此项内容的属性3为上下级政府共同主导，故其上下级传导属于“同一深度表达语言的内部传导”，下层次规划主要落实、深化上层次规划对本区域提出的战略指引，同时可增补本级政府事权下的国土空间保护与开发战略。
2.3形成闭环传导的“编、传、管、督”体系
围绕市级国土空间总体规划的体系属性，在武汉市目前“两段五层次”规划体系和“一张图”管理基础上，健全国土空间规划的“编、传、管、督”体系，实施战略传导。首先，在规划编制体系上，结合国家要求和武汉实际，进一步完善“市—区”两级、“总—详—专”三类的规划编制体系，其中原有乡级规划归入详细规划类型，详细规划采取“导则+细则”方式，城镇地区基本沿用原城规体系，乡村地区通过村庄规划、生态准入等进行导控，对农村居民点内部实现村庄详细规划管理。其次，在规划传导体系上，突出“多层合一”，形成“总体规划—分区规划—单元详规”的空间分区传导体系其中，市国土空间规划强化全域国土空间开发保护的具体安排；区国土空间规划强化对上一层级的细化落实；单元详细规划强化对具体用途和开发建设强度等作出的实施性安排。再次，在规划管制体系上，构建“分区分类、指标、控制线、名录”多手段综合管控体系，突出“山水林田湖草”的系统治理，强化对非耕农地、生态用地的用途管控，实现全类型资源要素的用途管控。最后，在监督预警上，依托“武汉城市仿真实验室”建设，建立智慧动态的监测评估预警平台，并建立“一年一体检，五年一评估”的定期评估制度，保证规划运作良性循环。
2.4原有规划成果的应用
现行的各类空间规划成果各成一家，采用的坐标系也不同。以淄博市为例，城乡规划各类成果采用北京54坐标系或淄博市城建坐标系，土地规划成果采用西安80坐标系。编制国土空间规划采用2000国家大地坐标系，原有规划成果需要通过坐标系转换并在满足转换精度要求下落到一张图上，从而做好国土空间规划和已批规划成果的衔接。
结语
综上所述，开展详细规划、专项规划或者村庄规划等其他规划编制工作中，可能需要结合具体规划编制需求，做更深层次的地类细化，必要时开展补充调查将三调工作分类细化拆解、对照转换至国土空间规划用途分类三级，此类工作有待进一步研究。
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