上海教育建设管理咨询有限公司 上海 200233
根据上海市项目审批流程及招投标管理办法，项目审批流程分为审批制、核准制和备案制。实行审批制的项目，需进行项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算审批三个环节；实行备案制的项目，项目备案机关主要从是否符合产业政策和行业准入标准进行备案审查，建设单位只需填写《上海市企业投资项目备案申请表》即可。本文就高校项目的建设为例进行分析阐述，高校工程建设中备案制项目居多，这些项目的进程会直接影响到师生的科研及教学环境，根据备案流程要求，在项目立项完成即获得项目备案意见表后，可立即启动工程监理及施工总承包招标。
常规审批制项目，在完成可行性研究报告批复、初步设计批复、概算审核完成且施工图出具完成后，实施施工招标。而备案制项目无需上述审批流程，在图纸到初步设计阶段时，建设单位为了早日开工而使用初步设计图纸进行施工招标。图纸深度不够在后续工程实施及开展过程中势必为进度、质量及造价管理埋下隐患。
一、根据初步设计图纸进行招标，清单及限价内容不全
工程量清单计价方式招标大都是单价合同，工程量按实计量，图纸不全、清单内容缺项、漏项的风险均由建设单位（招标人）承担。初步设计阶段的图纸不能体现完整的结构、建筑、给排水、强弱电等各专业的具体做法，并且在初步设计阶段对于房间规划布置、装修方式等均未完全确定，甚至有些项目在设计阶段时使用院系未明确，需满足的各类配套要求更不明确，或者其他不可预见事宜的发生等，以上内容均不可能在图纸中完善，而工程量清单的编制只能依据图纸内容，由此导致工程量清单的内容也不完整，这样未包含部分将来就成为新增变更内容，而单价为协商确定，留下了诸多管理隐患。
如上海市某校区教学楼建设，基坑开挖深度超过10米，在可行性研究报告及初步设计时未考虑深基坑毗邻地铁因素，根据初步设计图纸招标时基坑围护采用三轴搅拌桩，后续施工图出具时，明确项目基坑位置距离地铁站最近距离仅十米，故围护设计方案修改为地下连续墙，由此本项目基坑围护工程造价增加约400%。如在招标时确定使用地下连续墙，投标时经过有效竞争，可使本项目造价得到有效节约。
二、根据初步设计图纸进行招标，投标文件中的报价实质性意义减小
工程变更的风险由建设单位承担，变更的来源有法律法规及政策变化、现场不可预见的情况、图纸设计不完善、业主功能性需求改变等等，而大多变更均来自于图纸的修改或者深化，而初步设计的招标就是后续变更量增加的最主要原因之一。常规初步设计图纸的各类做法不可能很完整，如装修做法中硬装饰面、木饰面、软膜吊顶、门窗铝合金型材类型、厚度等内容，关于龙骨做法、基层板的做法及要求，在初步设计图纸中未明确，故而招标工程量清单编制时招标工程师只能按照常规做法完善特征描述。后续施工图纸出具完成后，与招标时清单中编制内容大相径庭，项目特征描述为投标人报价的主要依据，此时施工单位均会以此申请变更，重新核定单价。很多有经验的承包商在投标时会考虑到上述情况，考虑后续建设过程中实施变更可能性较大而在投标时特意报出低价，一经发现施工图纸中的做法与投标时略有不同，就会申请单价重新核定，由此建设单位的投资控制风险会显著加大。
如某高校新建体育馆项目，在初步设计图纸中，钢结构屋面保温及防水采用普通泡沫玻璃保温、卷材防水，后据此图纸完成了施工招标。在施工图阶段，综合考虑铝镁锰屋面的保温效果，且为了加强与钢板和防水卷材的结合，改为导热系数小于0.043W/MK，密度小于120kg/m3，抗压强度大于0.6MPa，内外表面均采用复合贴面的复合泡沫玻璃保温板。招投标时的综合单价已毫无意义，需根据施工图中的参数重新核定单价。
三、根据初步设计图纸进行招标，可能事倍功半
找施工招投标过程中，施工图设计也在进行，必须在施工图完成时，现场才能真正开始施工，施工图设计的深度必然增加，在工艺、技术、使用功能、装修风格、主要设备选用等方面均有可能发生变化。而施工单位在以招标要求进行的施工准备，很可能不能满足以上变化。这些变化的风险均为建设单位应承担的风险范围。为满足施工图要求，可能需要返工，而返工的时间大大超出提前进行招投标而节约的时间。
如某高校的生物研究所工程，根据初步设计图纸完成施工招标后，在施工图深化阶段，发现原初步设计阶段考虑的净化装饰等级、净化设备等级等均不能满足下一步科研水平的要求，在后续施工中将发生大量的变更。
根据新的要求完成图纸深化后，预算较项目备案批复建安费超出约50%，故本项目原合同内工作范围需作出相应调整，经建设单位、设计单位、施工单位等各参建方多次讨论后，商定为本项目总体遵循“系统优先-管线先行-设备后装”的原则，已签订合同内的笼盒清洗系统、笼盒干燥、空气净化设备、动物捕捉系统等内容取消，增加净化区的照明、监控及纯水系统、红外报警等系统的所有管线安装。上述内容的深化、完善及界面划分等内容的协调工作，持续了7月有余，且新增内容的综合单价未经市场竞争，对总投资控制带来了一定的困难。如本项目在施工图完成后进行招标，那么将不会发生施工合同工作内容的变动、合同价格的调整，此项事宜或可为工程整体推进节约更多时间。
四、根据初步设计图纸进行招标，增大了施工建设管理协调难度
工程量清单招标的模式下，所有变更的风险均由建设单位承担，而图纸的深度不足，必然导致施工过程中图纸变化较大、工程变更较多，很多时候会出现边设计、边施工的情况，致使管理人员协调和管理难度加大。
针对上述一系列问题，本人进行了思考，提出以下措施及想法。
一、在施工图深化出具完成后，再启动招投标流程
虽然审批制项目招标工作的前提条件无需取得可行性研究批复及初步设计批复，但建议建设单位在立项后，明确各项目的运营或使用单位，征求这些单位的使用功能及用户需求，设计师结合功能需求及最新规范要求，在投资允许的前提下，尽可能的使用新工艺、新材料，切实的在图纸上反应出来，为招标工程量清单的编制提供准确的依据。建设单位不急于节约施工图深化的时间提前启动招标，以工程项目投资风险、进度风险等均增大为条件换来几十天的赶工，实属得不偿失。
二、规范、控制变更流程，减少项目不必要的变更
建设单位相关管理部门应加强管理人员的风险意识，加强专业知识的培养和储备，增加预测风险的能力，根据国家法律法规及工程项目的实际情况制定项目管理制度，要求个参建单位按照制度严格执行，明确分工，责任到人。在招投标及合同签订阶段，工作内容、双方义务及权利、变更条件、如何变更等条款均应表述清楚准确，争取做到不留歧义。在施工过程中，非技术设计错误、工程技术革新、国家或行业规范的更新或调整等客观原因，尽量采用原设计参数及材料，以控制变更。如有工程项目为平行发包模式，建设单位需提前做好周密详细的施工及进场计划，对工作界面、交叉施工等内容布置清楚，避免工作内容的重复、漏项，引发扯皮现象。
三、考虑实施设计-施工一体化发包模式
对于许多高校的专业科研场所、医院的化验与手术用房等项目的建设，具有其特殊的功能性，不仅仅是需要建筑领域的精通，更需要配套设施的专业性。而此时，如果使用常规的初步设计图纸甚至是施工图招标后，后续深化或优化内容甚多，不利于项目推进及管理，也不利于质量的保证。故在这种情况下推荐采用设计-施工一体化发包模式，可以将设计、施工有效结合，避免设计、施工两张皮，且工程招标工作还可提前，后续单位工程图纸完成并评审通过后即可先进性该部分工作施工，设计与施工在时间上可以合理搭接，缩短项目实施总时间。设计-施工一体化模式同时还可以有效减少设计变更，设计在满足建设单位要求的前提下，可以充分提现施工的专利技术、专有技术在施工中的应用，达道设计施工的紧密衔接。如某高校建设110kv变电站项目、计算机学院的IDC机房装修及设备采购安装工程、信息学院的洁净实验室工程、代谢学院的通风橱设备采购、安装等工程的实施，均采用了设计-施工一体化发包，签订总价合同，在计划投资范围内按照工期完成了项目建设。
结束语
工程项目具有单一性，每一个工程项目的建设都应按照国家及行业规定的建设程序执行，程序的制定均考虑了项目建设的客观规律，为了赶工而违背客观规律，丢弃质量管理与造价管理的工期管理是不可取的，故建议项目在工程招标前确定施工图或者采用适合该项目的承发包模式。
参考文献：
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