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关于破解基层生态环境执法难的思考

发表时间：2021/6/8 来源：《基层建设》2021年第2期作者：陶朝云

[导读] 摘要：生态环境执法是严惩环境违法，消除环境污染，改善生态环境质量的重要手段，基层生态环境执法，近年来执法力度和执法效果得到了较大提升，但仍然存在一些问题。

        桂林市全州生态环境局 541500
        摘要：生态环境执法是严惩环境违法，消除环境污染，改善生态环境质量的重要手段，基层生态环境执法，近年来执法力度和执法效果得到了较大提升，但仍然存在一些问题。本文结合笔者多年的基层执法实践，从基层生态环境执法存在的问题着手，对当前的生态环境执法现状展开分析，在此基础上探索解决基层生态环境执法难的途径，以供参考。
        关键词：基层生态环境执法；现状和问题；解决途径
        基层生态环境执法是生态环境工作的重要组成部分。特别是2016年9月14日，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》；2018年12月22日，广西壮族自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅印发《广西壮族自治区生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》明确了执法重心下移，县级生态环境部门作为市生态环境局的派出机构，主要工作重心就是生态环境执法；以市生态环境局的名义开展生态环境执法工作，执法力度和执法效果将会得到更大提升。
        1.基层生态环境执法
        1.1基层生态环境执法现状
        本文所称的基层生态环境执法现状是指在“垂改”（国家关于实行省以下环境监察、环境监测机构垂直管理，以下简称“垂改”）未完成之前的现状。[1]。
        1.2基层生态环境执法的特点
        首先，基层生态环境部门作为县政府的工作部门，负责人由县委任命，工作接受县委和政府的直接领导；工作经费由县财政预算拨付；市级生态环境局只是业务上的指导部门。因此决定了基层生态环境执法工作，必须接受县委县政府的领导，必须服务和服从于当地经济发展的大局；其次在生态环境执法与经济发展发生冲突的时候，生态环境执法往往会让步于经济发展，甚至以牺牲环境为代价，换取经济的一时发展。因此执法力度和执法效果会大打折扣[2]。第三、基层生态环境执法，人员少，监管和执法任务繁重，问责风险压力大；第四基层生态环境执法装备比较落后。从执法交通工具到执法取证设备，明显不足。
        2.基层生态环境执法存在的问题
        2.1违法企业成本低，守法企业成本高
        由于基层生态环境执法不可避免的特点，环境违法企业得不到应有的惩罚，违法成本低；而守法的企业，则由于在生态环境保护方面，投入成本大，运行费用高，造成了一种不公平竞争的局面，从而影响守法企业继续守法，造成了违法不断的恶性循环。最后，整个区域的生态环境质量不可避免会下降。
        2.2行政干预
        基层生态环境执法存在突出问题是行政干预。由于基层生态环境部门作为县政府的工作部门，工作接受县委和政府的直接领导。在执法过程中，执法对象企业老板有的是人大代表或政协委员，而人大代表或政协委员与各级领导存在密切联系，因此会经常性地受到各种行政干预；同时，基层生态环境部门年终还会邀请这些人大代表、政协委员，对其工作进行评议，评议结果作为部门工作绩效评定的重要依据。因此基层生态执法人员在面对查办企业环境违法行为时，会投鼠忌器，瞻前顾后。
        2.3基层生态环境执法人员素质能力问题
        基层生态环境执法人员素质参差不齐，专业人员欠缺。而生态环境执法，业务性强，要求对排污单位生产工艺、环保设施处理工艺、产污环节、排污标准、环保法律法规政策、调查取证技巧、法律文书制作等，全面掌握，灵活运用，举一反三。多数基层执法人员，都是半路出家，对生态环境执法比较陌生，对排污企业发现不了问题，发现问题无法调查取证，无从下手。致使环境违法得不到及时惩处。
        2.4执法人员少，监管任务重，环境风险大。以全州县为例，环境监察大队执法人员只有4人，全州县桂林市人口最大的县，人口约90万，大小企业约上千家，规模企业二三百家。

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还不包规模养殖业（约100家）和非规模养殖业（约400家）。
        2.5执法装备不能满足和适应新形势生态环境执法的需要。基层有的县，没有专用的执法交通工具，甚至没有基本的取证设备：摄像机、数码相机、执法记录仪、无人机。
        3.解决基层生态环境执法难的思考
        3.1充分利用“垂改”机遇，破解行政干预难题
        按照国家的统一部署，到2020年底，已经全面完成省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革任务。因此，县级生态环境部门成为了市生态环境局的派出机构，接受市生态环境局的直接领导。同时工作重心就是生态环境执法，各种执法手段将层出不穷。基层生态环境执法受到行政干预将不复存在。
        3.2违法企业成本低，守法企业成本的现象将得到有效遏制
        笔者长期从事基层生态环境执法工作，由于“垂改”任务完成，市、县生态环境部门成为了“一家人”，县级生态环境执法工作已经无后顾之忧，对环境违法企业的打击力度提速提质。如2020年桂林市、县级生态环境执法人员共同查办的一件环境案件，对涉嫌违法企业行政处罚金额达到1350万元，有效地震慑了环境违法企业。严管重罚之下，违法企业成本低，守法企业成本的现象将得到有效遏制。同时，将建立企业绿色信用评价系统，让环境违法企业在银行信贷等方面受到限制和付出代价。迫使环境违法企业自觉遵守法律。
        3.3加强生态环境执法业务培训，提高生态环境执法人员素质
        “垂改”之后，从上到下，都在着力打造一支作风优良、业务精湛、全天候的生态环境执法铁军队伍。并且把加强生态环境执法业务培训，提高生态环境执法人员素质，作为一项重要的工作。同时经常性地开展生态环境执法大练兵，开展交叉执法、异地执法；广西自治区生态环境厅还开展了全区环境执法案卷评审活动。通过各种方式、各种手段，磨炼和打造生态铁军队伍。重点解决不懂查，不敢查，乱作为的现象。
        3.4以“垂改”为契机，充实和加强基层执法队伍力量，真正实现生态环境监察监测执法垂直管理制度改革的目标，做到执法重心下移。桂林市各县生态环境局充分地把握了垂改的有利时机，自治区生态环境厅、桂林市生态环境局高度重视，市局主要领导亲自到各县与县委县政府一把手座谈，商量解决基层生态环境局执法人员编制问题；县生态环境局主要领导积极地第一时间向县委县政府主要领导汇报，与县编办沟通。通过上下努力，取得了可喜的成绩。各县增加执法人员编制平均在5名以上，有的县多达8-10名。相信随着生态环境改革的不断深入，基层环保执法的春天将会不远。
        3.5以“垂改”为契机，提高了执法大队长的政治级别和待遇。以桂林市为例，桂林市11县1区中，10个县区的执法大队长，解决了副科级别，提拔为副局长兼执法大队大队长，进入了县局的班子序列，执法大队的地位得到了提升。相信执法力度、执法效果将会有一个质的飞跃。充分体现了从上到下，对基层生态执法的关心和大力支持，对基层生态环境执法寄予的厚望。从人的因素，从政治级别和待遇问题，给予了一定的保障。
        3.6以“垂改”为契机，大力解决基层生态环境执法装备问题。尤其是优先解决执法交通工具、基本的调查取证设备。制定基层生态环境执法标准化建设标准，通过不断努力，争取上级专项资金支持，或对口扶持，支援基层一些紧缺的执法交通工具或装备，短时间内解决基层生态环境执法燃眉之急。在十四五规划中，把解决执法交通工具、基本的调查取证设备，列入基层生态环境执法能力建设优先解决的问题。彻底解决基层生态环境执法人员巧妇难为无米之炊的困境。
        参考文献：
        [1]中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》2016.9.14；
        [2]广西壮族自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅印发《广西壮族自治区生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》2018.12.22