武汉光谷现代有轨电车运营有限公司 湖北武汉 430000
摘要：科技的进步，促进工程建设事业得到快速发展。大力发展轨道交通，是解决城市交通拥堵、空气质量下降等一系列问题的重要措施。在传统观点上，城市轨道交通被认定为公共产品，其建设多为政府出资，这给当地政府带来了较大的财政压力。其实，城市轨道交通属于共有性质的产品，是准公共产品，其建设也可以由政府与社会资本融合的模式出资建设，以此缓解政府财政压力。本文就城市轨道交通PPP项目投资模式及运营管理风险展开探讨。
关键词：城市轨道交通；PPP模式；投资；运营管理
引言
PPP模式运作本质上就是一种投资决策分析，分析其在城市轨道交通领域应用的规律，核心在于研究其投资决策的特点。近几年国内外很多机构及学者从政府、企业等各个视角对投资决策的理论和实践进行研究。
1国基础设施建设面临的形势
在我国城市化进程不断加快形势下，轨道交通作为解决城市公共交通的有力工具，在区域中心城市和大城市中得到了快速发展。目前全国共有37个城市获批建设轨道交通，据不完全统计，全国正在施工建设的地铁线路超过70条，总投资额达8000多亿，如果加上已经获批的项目，投资额达1.5万亿以上。轨道交通在带给城市居民出行方便、缓解城市拥堵的同时，巨大的投入也带来了政府财政与负债的压力，在新的宏观政策与经济形势下，有必要结合轨道交通的特点，探讨一种适合其经济与交通属性的融资管理模式。
2城市轨道交通建设中 PPP 模式的特点
PPP 模式的建设项目具有一定的特点。首先，它主要应用在社会基础、公共设施、城乡一体化建设、资源开发等项目建设上，项目最终的所有权为国有，仅仅是将项目的建设、经营与维护等一些特定的权利交付于社会企业。其次，项目的建设周期长，因此，政府与社会企业的项目特许期也较长，多为几十年或项目终身合作，这种合作的目的是提升项目建设的效率，促进项目总体成本的降低，有利于项目的长期稳定运行。第三，项目融资的形式安全有保障，包括期望收益、因政府公信力保障的贷款、资产融资、合同权益融资等。这种模式对项目发起人的资信或有形资产的依赖性小。
3科学开展PPP项目的建议
3.1优化监管体制
为实现PPP项目的健康发展，一方面要尊重市场，由市场决定预期收益率，而不能由政府兜底，这需要加大市场开放力度，给社会资本更多的参与机会；另一方面，政府应完善监管体制，进一步规范地方债务管理。必须做到双管齐下，标本兼治。中国共产党第十九次全国代表大会以来，我国正在逐步清理影子银行等问题。同时，国务院国有资产监督管理委员会和财政部相继出台了PPP项目标准化政策，在加强2项评估（即财政可承受能力评估和物有所值评价）的基础上强化10%的支出红线标准，以建立健全PPP项目财政支出监测体系。这些举措对防范不规范PPP项目带来的风险有重要作用。由于交通项目本身的风险，对于私人开发商可能不愿意投标的项目，政府可以采取一些措施，如提供主权担保和接受一些关键的风险，包括需求和经济风险，使项目对于私人投资者来说更具有吸引力。按照风险分担的原则来看，项目中面临的政策性风险、法律变更风险应由公共部门承担，而项目的设计、建设、运营风险可交由私人部门来承担。因为私人部门在市场化方面有敏感的商业驱动，处理一些项目运营工作会存在比较优势。最后，有效夯实 PPP 监管机制。政府可以主导建立一个具有独立性、权威性的第三方监管机构，对于项目的各个阶段都要监管到位，实施问责以确保其工作的公正性。政府要保证企业在接受监管的同时获得合理的利益收入，保证其运营的可持续发展。
3.2进一步拓展融资渠道
轨道交通产业市场需求稳定、成长空间大，在政府给予一定的支持条件下其长期投资价值将急剧提高。针对轨道交通公私合作项目的发展，各级政府应出台各种优惠政策，努力打破这种限制性条件，制定适合社会资本主体特点的管理办法以及优惠贷款政策。比如，允许保险基金、养老基金、住房基金等大型基金投资轨道交通公私合作项目；合理放宽投资的条件，简化审批程序，制定合适的利益共享机制吸引私人资本进入。同时，也可以开发金融市场潜力，比如通过发行公私股票、债券等方法积极筹集城市轨道交通设施公私合作项目所需的建设资金。企业项目收益债、优先股等将成为投资主体重要的直接融资手段。此外，充分利用轨道交通PPP产业基金，以公司股权的形式吸引私人资本参与城市轨道交通PPP项目的建设与运营。城市轨道交通行业PPP模式的应用，不仅拓宽了融资渠道，缓解了政府的财政压力，而且还引入了适度的竞争机制，打破了政府的垄断经营，提高了资金的利用效率以及项目的管理水平。PPP模式强调公私之间的合作伙伴关系，只有建立合理的利益共享与风险分担机制，公私合作伙伴关系才会可持续发展下去。
3.3实施票价浮动机制
目前，大多数城市轨道交通的收入仅靠票务维系，但由于城市轨道交通具有公益性、高成本的特征，票务收入不能覆盖如此大的资金缺口。为鼓励社会资本投资，稳定市场预期，确保投资的可持续性，城市轨道交通公司必须建立浮动票价机制，使票价与居民收入水平、物价水平及劳动生产率等因素挂钩。
3.4PPP项目的风险管控
公共风险是由政府部门承担的风险，因此，各参与项目的政府部门需要根据项目的整体计划，在整体调查研究的基础上，对项目实施过程中可能存在的风险进行预测分析，针对项目实施中可能发生的风险制定一系列的措施或指导性文件，根据这些再制定项目实施方案，政府部门牵头对实施方案进行研究讨论，并对其进行补充说明，形成专业项目实施管理办法来降低风险；私人风险中建设风险的管控主要关注对项目建设影响较大的地质、质量管控两点。地质风险管控可以通过前期的现场地质勘察、气候与水文资料的收集，分析影响项目建设的地质因素，提前做好相应的防控措施。质量风险管控可以通过项目合同签订时的质量要求的条款约束来实现，项目建设过程中，可以通过聘请有资质的监理机构对整体项目实施监理，确保项目整体质量的稳定可靠。经营风险与市场风险都是在政府部门的担保下，由私营企业为主要风险承担方的共同承担模式，经营风险一般可通过政府对私营企业进行税收方面的优惠、同类项目的竞争限制、收益保证、债务负担等方式，减轻私营企业承担风险的大小。可以通过项目前期的市场调研与分析，与政府部门签订合同定票价浮动范围等措施，降低市场风险，均衡各方利益。共担风险中环境风险的管理利用谁污染谁治理的原则。信用风险的管理需要在项目建设前期，对参与项目的各建设方进行资质调研与信用评级，选择信用良好的企业合作，有效规避信用风险。金融风险需要政府部门与各参与企业共同承担，或将其风险转嫁到金融机构，从而降低项目参与方的风险。不可抗力风险可以通过缴纳保险费而转嫁到能力较强的保险公司。共担风险的原则就是风险由政府机构与项目参与方按照出资的比例大小，共同承担相应等级的风险。
结语
作为政府和社会企业，在互信共赢理念基础上推动合作，使PPP模式在城市轨道交通项目中具有更强的操作性，实现城市轨道交通的公益性和赢利性的协调统一，那么PPP模式在我国城市轨道交通建设方面必将具有更广阔的应用前景。
参考文献：
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