中工武大设计研究有限公司 湖北 430200
摘要：做好国土综合整治顶层设计，是指导和推进新时期国土综合整治工作的重要保证。本文分析了国土综合整治的变化、特点和定位，并对国土综合整治规划体系、政策管理体系和技术标准体系的建立进行了思考。
关键词：国土；综合整治；规划体系
一、新时期国土综合整治的内涵和方向
综合国土整理是指根据国土空间规划，在一定区域内，通过综合应用相关政策，采用先进的工程技术，调整国土利用结构，优化国土空间布局，确保国土可持续利用，实现粮食安全、现代农业、精准扶贫和生态恢复等综合效果，满足人类生产、生活和生态功能需求的治理活动。其特点是内容丰富、模式多样、目标多样、手段全面，促进了农村振兴。与过去的国土整理相比，国土综合整理的内涵和外延在四个方面发生了变化。第一，定位从项目到平台的转变。国土整治以项目实施为主；国土综合整治是构建国土、住房、生态、文化等城乡要素流动的平台，促进整治工作从项目实施向要素和资源统筹转变，扩大国土整治效果。第二，空间由分散变集中。国土整治项目类型多，空间分散；国土综合整治需要一定区域的整体设计和推广，重点建设优势资源。第三，目标由单目标变为多目标。国土整治的主要目标是增加耕地面积，扩大建设空间；国土综合整治扩展到农村产业发展、价值发现、生态改善的综合目标。四是职能由单一部门向多部门转变。国土整治由原国土资源部门负责；国土综合整治由自然资源部门牵头，其他相关部门共同参与推进。
新时期国土综合整治的方向体现在三个方面。一是保护耕地，节约集约用地的必然选择。中国人口与国土短缺的矛盾以及农村建设用地的粗放利用和闲置浪费问题由来已久。实施最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，通过国土综合整治，促进“可恢复工程恢复国土”向耕地转化，增加耕地面积，提高耕地质量，提高农村建设用地节约集约利用水平。第二，是推进农村振兴和城乡一体化的重要抓手。通过各种因素的综合改善，如天水路、森林村等。提高国土空间开发利用的质量和效率，加快形成“以城带乡、城乡互补、综合融合、共同富裕”的新型城乡关系，努力构建耕地集中连片、建设用地节约集约、空间形态科学合理的国土利用格局。三是聚集各种力量，实施国土空间规划的重要平台。在乡镇级国土空间总体规划和村庄规划的基础上，按照“渠道不中断、目的不变、集中投入、各负其责、各得其所、共同努力”的原则，以国土综合整治为平台，以整治工程为载体，整合分散在各部门的涉农资金，发挥综合效益，突出重点，集中力量办大事。
二、新形势下，传统的国土改良方式需要改进
1.修复规划的实用性不足
此前国土整治规划分为国家级、省级、市级、县级四个层次，自上而下编制，约束性指标分步实施。计划的重点是安排高标准的基本农田和补充农田项目。根据两轮国土整理规划的编制和实施情况，存在四个不足。第一，规划层次多，国家和省级规划作用弱，以下达指标为主；市县规划内容相似，但不体现差异。二是国土整治属于鼓励扶持政策，规划约束不强，地方规划积极性不高。三是规划内容包括高标准农田建设、补充耕地、农村建设用地整理、城市建设用地整理等。，但由于准备时间和准备资金的限制，准备深度不够。第四，缺乏有效的考核机制，除高标准农田建设目标外，其他规划目标执行情况参差不齐。
2.国土整治以工程为主
国土整治注重工程项目的管理、监督和评估，作为国土整治工作效率的评价标准，产生了“国土整治工程”[1]。虽然项目导向的国土整治在优化城乡资源配置和城乡空间布局方面发挥了积极作用，但由于缺乏统筹规划和农村总体规划，功能注入不足，国土整治的作用有限，地方政府更注重争取资金投入和政策红利。
国土整理保障体系不完善。目前没有关于国土整治的法律法规，大多是规范性文件。国土整治地位不高仍然是客观现实。同时，目前国土整治主要停留在项目管理层面，与综合需求相差甚远。相关标准的宣传培训、跟踪评估不够及时，存在标准使用受限、应用转化效率低等问题。
另外，当地国土整治机构人少事多，专业技术人员不足。国土整治中介机构水平参差不齐，存在技术力量分散、技术水平差异大、技术推广应用不足等问题[2，3]。
三、建设国土综合整治规划体系
1、规划体系建设的总体思路
一是借鉴我国国土空间规划体系“四梁八柱”顶层设计，结合本地实际，建立“分级分类”的国土综合整治规划体系，具体可包括规划编制体系、政策管理体系和技术标准体系。二是总结现行国土整理规划体系的不足，明确国土综合整理与生态恢复的关系，简化现有的四级体系，体现各级规划的定位。第三，明确各级国土综合整治的职能。自然资源部可以把重点放在政策指导、标准修订、动态监督和技术推广上；省级自然资源部门注重政策细化和绩效考核；市国土资源部门重点做好专项规划的编制、实施方案审查、项目进度监督和总体验收；县级自然资源部门应重点做好项目申报、实施方案编制、工作协调和项目推广。
2.构建“专项规划+整治单元规划+工程规划”的分级分类规划体系
一是市级专项规划定位引导整治项目选址、资金汇集和项目整合。规划期为五年，由市自然资源部门组织编制，报同级人民政府批准。其主要内容是根据资源环境承载力、现有发展密度和发展潜力划分农村地区主要功能区；以功能区为基础，以行政村为单位，划定国土综合整治单元；提出国土综合整治目标，构建农村生态景观体系；连接农业、水利、园林等相关规划，明确国土综合整治重点区域，建立国土综合整治项目库。二是县级整治单元规划是对乡镇级国土空间总体规划的深化，是“行业-规划-实施”一体化运作的实施村规划。由县级自然资源部门或乡镇政府组织，报市自然资源部门审查。规划的主要内容是明确功能定位、建设目标、产业发展、国土利用布局、生态恢复、乡村特色、资金需求、时序安排等。，为整治单位的实施和农村发展提供前瞻性和系统性的指导。三、相关的方案、设计、方案等。由项目规划定位编制，指导具体项目建设，如城乡建设用地增减挂钩实施方案、高标准农田项目规划设计、退耕还林规划设计、绿化建设方案等。，由县级或乡镇政府有关职能部门编制，按审批权限报批。
3.完善政策管理体系
按照全生命周期“闭环”管理思想，完善相关管理制度，明确国土综合整治项目立项、建设、变更、竣工验收的工作流程和任务要求，规范国土综合整治项目运行；依托国土空间基础信息平台，构建“国-省-市-县”互联互通的国土综合整治工程信息系统，实施全生命周期监测和信息管理，实现数据共享和信息互动。
4.完善技术标准体系
为适应新时期国土综合整治的需要，应及时对现有国家标准、行业标准、地方标准等与国土整治相关的技术标准进行评估和优化。建议在国家标准或行业标准中增加生态修复技术、工艺、材料和设备，促进国土修复的生态转化。同时，为响应生态文明建设的要求，市级专项规划应注重国土景观规划，构建“点、线、面”相结合的乡村景观体系，塑造具有地域特色的乡村风貌；整治单元规划应加强产业规划和农村景观设计，解决农村劳动力减少导致的农业发展内生动力不足和农田景观同质化的困境。此外，各地要根据实际情况，制定整治项目后评价指南，完善项目监督管理、资金使用，提高投资效率和实施效果。
参考文献：
[1]张伟，彭晓.城乡融合视域下国土综合整治的实施评价及优化 [J].中国国土，2020（5）：13-16.
[2]过广华，李红举.略谈我国国土整治标准化建设问题 [J].中国国土，2017（3）：50-52.
[3]张晓燕.关于加快推进国土整治科技创新的思考 [J].中国国土，2017（3）：20-22.
[4]郧宛琪，朱道林，汤怀志，等.中国国土整治战略重塑与创新[J].农业工程学报，2016，32（4）：1-8.