杭州市萧山区新街街道办事处 杭州 310000
摘要：建设工程实行“招投标制度”是符合我国市场经济发展的需要。它保护了国家、社会公共和招投标活动当事人的合法权益；它提供了建设、施工企业进入建筑市场进行公平交易，平等竞争的平台；它也起到了控制建设工期、确保工程质量和提高投资效益的目的。实施至今，成效显而易见，然问题也不容轻视，特别在政府工程中尤为突出。文章对此提出解决思路，以期帮助基层政府不断完善招投标工作，更好地服务于社会。
关键词：工程招投标；政府工程；问题与对策
近些年随着我国“依法治国”理念的不断深入和贯彻，工程领域的“生态环境”趋于“健康”。但不容忽视的是政府工程在招投标阶段仍然存在一些违纪、违规行为，如“以会代招”、“形式招标”、“肢解招标”等现象屡见不鲜。长此以往，对我国建筑行业的健康发展极为不利[1]。
一、政府工程在招投标阶段存在的问题与分析
政府工程关乎民生，又常被赋予政治使命。所以，政府工程习惯性被贴上“特殊”的标签。或许也正因为这样的“特殊”，导致一些基层政府为寻求便利而常常“特事特办”，视相关法律法规于不顾，铤而走险，违规操作。常见的现象有：
1、【以会代招】：即以政府“班子会”的决议取代招投标来确定施工单位。这种形式常常被用在公对公的“应急工程”上。但在实际操作中，由于缺乏相关制度的界定和约束，导致一些基层政府随意运用这一制度来委托工程，使“应急工程”不再满足于“应急”所需，而是为“便利”服务。如此，从短期来看，确实加快了进度，节约了时间；但从长远来看，破坏了建筑市场的良性发展，滋生了贪腐行为，甚至使“应急工程”衍生成为个别领导中饱私囊、推卸责任的“工具”。
不但如此，通过“以会代招”确定的施工企业往往是“关系户”，不利于工程管理。对施工单位而言，由于不是通过竞争而得，往往会不重视，不珍惜，工程质量就更难以保证。
2、【形式招标】：即为了让意向单位中标而为其“私人订制”招标文件，提高招标门槛或设置特定条款，进而利用《工程建设项目施工招标投标办法》中关于两次招标失败的规定，促成流标，最后采用邀请招标的方式使意向单位中标的行为[2]。
形式招标的项目，其招标文件往往存在一些较苛刻的条款：如用特级资质来限制其他资质；或用冷门的公路资质来排斥市政资质；甚至以“区域备案制”等来限定区域。总之，以各种方式来排除潜在竞争对手，促成流标，最终以邀请招标（围标）的形式将工程委托给意向施工单位。
这种方式确定的施工单位，往往存在利害关系，“重利轻质”。所以，这样的工程往往会存在偷工减料、更换品牌、监管薄弱、大量联系单等现象，以达到利益最大化，对投资控制不利。
3、【肢解招标】：即建设单位将应当由一个承包单位完成的建设工程分解成若干部分，发包给不同的承包单位的行为。
在政府工程中，往往区招管办会给乡镇招投标中心设定招标限额，凡是建设工程投资超过规定限额的，由区级招投标中心负责招标；反之，有各乡镇自行招标。但在实际操作中，由于区招标中心工作较为规范，手续要求严谨，再加上招标周期长，导致乡镇或村级工程不愿意上区级平台进行招标。为了规避进区平台招标，就采用“肢解招标”的方式，把工程按照招标上限人为肢解成若干个项目进入乡镇平台进行招标。
“肢解招标”这种方式表面上似乎节约了时间，但带下的问题也不少。这种方式不但增加了建设单位合同管理的工作量和难度；而且也增加了交差作业带来的安全隐患；更容易因建设单位事先区域划分不清导致施工内容重复或遗漏，给工程投资带来不确定性。总之，这样的方式实在是弊大于利。
二、解决问题的对策
以上问题若久而未决，既会影响政府在民众心中的公信力，又会扰乱建筑市场的有序发展。为此，提出以下应对之策：
1、用“入围招标”取代“以会代招”。以会代招常应用在应急工程上，针对应急工程这个“急”的特点，我们可以通过“入围招标”的方式，事先圈定中标候选人备用，待需要之时在圈定的单位中以抽签或专家评审的方式来确定施工单位，满足应急工程的需要。
基层政府可以结合自身的需要，将工程分为：房屋建筑、市政道路、园林绿化、装饰装修、强弱电工程等若干个标段，并分别进行“入围招标”。通过专家评审的方法事先圈定各标段3家企业入围备用，待需要时由乡镇招投标中心组织内部投标，可以用“抽签”的方式，也可以用自报“优惠率”等方式来确定施工单位（优惠率必须在区级职能部门所规定的区间内）。
通过这种方式，既满足了应急工程的需要，又不违背《招投标法》。同时也减少了“以会代招”所来了的其他不确定因素，保障了建筑市场的有序发展。
2、借助“OA系统”监督“形式招标”。形式招标往往存在于村级工程，这些工程具有社会关注度底，资金投入少，区域性强等的特点。也正因为其具有这些特点，对其的监管常常不到位，甚至存在监管盲区。但村级工程体量大，又关乎老百姓的生命财产安全，为此，基层政府必须加大对其的审批和监督力度。审查其手续是否齐全，是否通过村民小组讨论和村级公示；审查其是否按照规定进行“一编一审”；审查其招标文件有否存在排斥潜在投标人的条款等。
为了更好地落实审批和监督制度，建议基层政府引进“OA系统”，即无纸办公化系统。
政府可以聘请专业的“OA系统”设计公司，按照本单位的需要设计审批流程，为自身“量身定做”一套审批系统。通过这个系统，一方面可以使相关方随时了解项目审批的进度与时时动态；另一方面，也可以在每一个审批环节设置审批时限。若在规定时限内未完成审批的，系统将自动给予提醒，节约审批时间。同时，纪委也可以在这个系统上设置一套监督流程，一面监督整个审批流程是否符合规定；另一面，也可监督审批文件的内容是否合法合规。
如由村一级在“OA系统”上上报招标文件，文件分别由村（招标代理公司）、招投标中心主任、主管部门领导等进行编制、审核、审批。同时，由纪委进行全程监督。纪委可根据自身需要，将招标文件的内容转发到“顾问平台”，请专业的第三方顾问方进行审核，并提出审核意见。如此，既确保招标文件内容的合法合规，又可以最大程度杜绝【形式招标】的发生，还建筑行业一份净土，一个公平。
3、细化标准遏制“肢解招标”。肢解招标是违法违规的，也是我国明令禁止的行为。即《中华人民共和国建筑法》第二十四条规定：“提倡对建筑工程实行总承包，禁止将建筑工程肢解发包。”《招标投标法》第四条规定，“任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。”《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委令2003年第30号）第二十七条规定，“施工招标项目需要划分标段、确定工期的，招标人应当合理划分标段、确定工期，并在招标文件中载明。对工程技术上紧密相联、不可分割的单位工程不得分割标段。”
以上法律法规从原则上明确了“肢解招标”的非法性，也在一定程度上遏制了“肢解招标”的行为。但由于在具体操作上缺少明确的细则指引，导致“肢解招标”还屡禁不止。因此，为进一步规范招投标市场主体行为，有效遏制肢解招标等现象的发生，促进招投标市场健康有序发展，建议制定具有指导性的《 建设工程施工招标评标、定标办法》，具体如下：
1）建设工程发包采用施工总承包招标制度，除500万元及以上的幕墙、200万元及以上的智能化系统、200万元及以上的消防系统、100万元及以上通风空调、电梯和单独出图的分部分项可由建设单位单独招标发包外，其它部分均应整体招标发包。
2）单体工程施工招标不允许划分标段，群体工程确需要划分标段时，每标段总建筑面积原则上不得少于30000平方米，防止非法肢解工程【3】。
如此，既有法律法规明确原则，又有具体实施细则，“肢解招标”的行为将会得到有效遏制。
结束语
如何规范政府在招投标阶段的行为，使其充分发挥积极正面的影响，是一个不断发现，不断改进，不断查漏补缺的一个过程。我们坚信，随着我国建筑行业的不断发展，各种新技术、新工艺、新方法的不断发现和实施，相关法律法规的不断出台和完善，国民法律意识的不断提高，政府工程在招投标阶段的行为必将会越来越合法、合规，越来越公平、公正，越来越阳光、廉洁。
参考文献：
[1]陈旺.建筑工程项目实行过程中招投标方式所存在的问题分析[J].福建建材.2013（11）：89.
[2]七部委.《工程建设项目施工招标投标办法 》第三十八条.2003（5）
[3]机电杂志.青岛关于工程招标严禁肢解的新办法.2008（8）：4