上海市黄浦区委党校 上海 200023
摘要：我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。在国家治理现代化的背景之下，权力清单制度应当服膺于推动“国家治理体系和治理能力现代化建设”这一总体改革目标，成为提升政府治理能力的一项改革措施和制度。研究和反思对现行的权力清单制度进行重构，有助于我们改进实践中权力清单存在的问题，防止权力清单制度与改革目标价值相背离，进一步提升政府治理能力，促进国家治理的现代化。
关键词：权力清单；国家治理现化化
权力清单的概念最早产生于我国地方政府行政管理改革的实践，在历经地方政府积极探索之后，权力清单制度被视为当下中国政府全面“深化行政体制改革”、“促进政府职能转变”的重要抓手，在十八届三中全会则将其提升为全国性的改革措施。
一、权力清单制度的推行过程与实施现状
2013年，党的十八届三中全会首次明确提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，自此权力清单制度正式转化为国家层面的制度。十八届四中全会上则进一步规定，推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间是实现全面履行政府职能的重要措施，也是加快建设法治政府的重要内容。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅共同印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确规定了全国各地各部门权力清单的推进时间。《指导意见》出台后，各省、市、县三级政府在2016年年底前基本完成了权力清单的制定和公布。
从2015年开始，至今权力清单制度已在全国推行实施六年，而国内对权力清单的研究和认识也在不断深入。最初在中央做出推行权力清单的决定后，学者们对权力清单推行的价值和意义开展了研究讨论。我国学者、政府人员总体上都对权力清单制度持肯定态度，认为权力清单有助于促进简政放权和政府职能转变，有助于实现政府治理法治化和现代化，对于我国市场经济的有效运行和政府权力的规范运行具有重要意义。随后在各地方政府及中央部委制订权力清单的过程中，政府及学者都将关注点放在权力清单的构造路径，以期打造出完备合理的清单。围绕权力清单的行政法构造提出，有的学者提出应把权力清单看成行政系统对其他社会主体的一个承诺，而非只作为行政系统的内部问题。不少学者从各自的角度就提出了权力清单的不同确权模式，如“两下两上＋评审＋终审”的确权模式等。在各地方各部门都推出权力清单后，随着权力清单在现实中的实施运行，有学者开始反思权力清单制度能否实现改革的预期目标？提出政府这一“自我革命”式改革尽管富有效率，但改革实践中存在着“过度的任务导向”、“与法治原则相持抵触”、“缺乏足够的回馈性与自我反思能力”等问题。
另外，实践中权力清单制度本应具有的对政府权力体系进行“反思”的功能，正在蜕变为类似于现有法制体系下的“法规清理”功能，在很大程度上只发挥了“形式法治”原则下的“限权”与“清权”功能，并且只关心对流程“未端”权力活动方式的规整，去除了从整体维度对权力的梳理与整合，这种方案在很大程度上是对以“治理”为价值导向改革目标的悖离，使得以“治理”为价值目标的改革功能被极大地弱化。
二、国家治理现代化背景下对权力清单的再思考
推进国家治理体系和治理能力现代化是2013年党的十八届三中全会上首次提出的。
2019年党的十九届四中全会则将三中全会提出的“全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化”具体化，通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。
国家治理体系是指在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。简尔言之，国家治理体系和治理能力就是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。政府是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要主体力量，其自身的结构和能力水平既是检验国家治理体系和治理能力现代化水平的重要标识，又是影响国家治理效能发挥的重要因素。在政府治理能力建设中，权力清单制度作为促进政府职能转变的重要推手，不应只满足于现有行政权力架构的局部修补和法规清理作用，而应当基于提升政府治理能力，促进国家治理能力现代化的高度，对权力清单制度进行结构性升级与重构，从而确保权力清单制度的改革真正转向“提升治理能力”这一核心目标。
三、基于提升治理能力目标下的权力清单制度的重构
从权力清单的已公布的版本和推行过程可以看出，正在实施的权力清单主要体现的作用为：一是将分散在各种法律法规及政府文件中碎片化的行政权力进行了梳理整合。二是将原来一些无依据或依据不足的权力、已经过时的权力进行了删除。三是将对一些权力进行了下放，由上级行政部门下放到下级部门。由此可见，权力清单制度的实施并没有触及政府部门治理能力的提升和改变，而是更多地呈现出“法规清理”的功能。另外，在权力清单的推行中还造成了一些新的监管盲区。
基于权力清单制度服膺于推动“国家治理体系和治理能力现代化建设”的总体改革目标，权力清单的重构应从政府行政权力的“合法性”、“最佳性”两个考量基点出发，重点考虑在权责一致的原则下，权力清单制度如何体现行政权力在各部门之间的合理配置？政府介入特定市场或社会公共事务的最佳手段或方式是什么？实现政府与市场关系的重塑中如何发挥权力清单制度的作用？权力清单制定中，如何遴选出行政权力的最佳管制工具？通过对这些问题的回应来推出权力清单制度的全新逻辑结构，从而确保权力清单制度与“提升国家治理能力”为价值导向的改革目标在实践中相一致。
1.在制度设置上，权力清单应该以“完善产权制度”为标准重构政府管制权力，按照“针对市场的管制权和以满足社会公共需求为目标的服务、管理权”的分类，对各项政府职权逐一展开正当性考量，实现权力架构体系的清理和重置，解决政府干预过多和监管不到位，实现政府与市场关系的重塑。
2.经过“正当性考量”确立的政府权力，还需要通过“最佳性”考量，对于政府应当介入的市场或社会公共事务，在权力清单中应当明确由哪个（哪些）政府部门去管辖负责，解决行政权力的事务管辖权和层级管辖权在政府部门之间的配置问题，防止政府部门之间对问题进行相互推脱。
3、在完成了政府权力的正当性考量以及权责配置问题后，经过正当化考量确立的政府管制权力，在管制工具的选择上仍需满足管制成本最小化的要求，即要遴选出最佳管制工具，为权力清单制度提供一个兼顾行政效率与权利保障的操作方案。
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