东莞市地理信息与规划编制研究中心 广东东莞 523000
摘要：为进一步规范东莞市乡村规划管理、提高乡村建设质量，本文从构建国土空间规划体系角度出发，结合东莞乡村的现实情况需求、以及周边地区的经验做法，研究分析未来的城市规划管理与乡村规划管理差异，为下来东莞市构建乡村建设规划管理制度提出建议。
关键词：国土空间规划；乡村；规划管理
一、新形势下国土空间规划体系建设要求
根据《中共中央 国务院关于建立空间规划体系并监督实施的若干意见》[1]，接下来拟在全国构建“五级三类”的空间规划体系。在规划类型上，包括国土空间总体规划、专项规划和详细规划三大类。其中，详细规划层面，明确在城镇开发边界内的集中建设地区，运用城市设计方法，编制控制性详细规划。在城镇开发边界外的乡村地区，根据需要以一个或多个村为单元编制村庄规划，作为详细规划。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+用途许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+用途许可”或“约束指标+分区准入”的管制方式。
二、东莞乡村地区规划管理存在问题
东莞市自2000版市总规实施以来，市域范围内严格实施“一书两证”规划管理制度，全域范围参照城市规划管理，全市已批控规覆盖率超过80%。由于参照城市规划标准，在部分乡村地区编制了控制性详细规划，部分乡村地区尚缺少规划管理，导致乡村现状、诉求和规划不一致，出现了一些建设标准过高、可实施性差等问题，大部分村庄建设品质低、人居环境差、违建现象多，传统农村风貌逐步泯灭。
2.1城乡规划管理体系不完善，部分村缺少管理
至2017年，全市控规未覆盖的村（社）共52个，占村（社）总量接近10%，未有规划管理的村（社）建设活动未有有效约束及相应的管理主体，建设行为混乱，建设标准不一。
2.2实施城市规划管理，市直管，管理难度大
由于东莞市的行政架构与管理体系，由市垂直管理，缺少县区镇这一层级，管理难度大，村（社）部分实际情况无法掌握，不利于工作开展，以城市标准管理乡村地区不科学。
2.3规划编制标准与乡村建设实际需求不一致
以控规作为东莞市村（社）建设管理依据，用城市规划标准考虑乡村建设情况，造成城乡均质混杂，建管矛盾以及两规差异，也与部分村（社）实际建设诉求冲突。比如规划配套设施用地标准高，实际需求少；规划居商功能比例大，而实际开发建设动力不足。
2.4乡村建设诉求大，改善意愿强烈
全市范围内，有控规覆盖的村（社），规划上以拆并、复绿、设施建设为主，实际上环境改善诉求大，自建房也是农村村民最强烈的建设诉求，同时也是现在东莞村庄建设无序、违建严重最突出的一方面。目前，东莞市对于自建房的管理思路、整体布局、建设标准、是否符合规划、审批流程等都无统一标准，行政风险大，规划建设管理水平低；对于村庄设施建设、环境整治没有指引要求，部分村（社）有心无力、无法按标准参考推进相关工作。
三、其他地区做法
为贯彻落实实施乡村振兴战略，加强乡村建设规划许可管理，引导乡村建设合法有序开展，改善乡村人居环境，各级政府及部门于近几年陆续研究出台完善乡村规划管理体系和乡村建设规划许可管理的相关政策文件，广东省各城市基本实行城市规划和乡村规划并行管理。其中：
广州做法：城区及其他镇中心区范围以外的村镇，在村庄规划确定的建设用地范围内使用集体所有土地兴办企业，进行乡村公共设施、公益事业和村民住宅建设的，建设单位或者个人应当取得乡村建设规划许可证。
佛山做法：城区及其他镇中心区范围以外的村镇，村庄规划管理的地区范围内，使用集体土地进行工程建设的，核发乡村建设规划许可。在村庄规划管理的地区范围内使用国有土地进行工程建设的，按照城市规划管理的地区范围内工程建设的要求进行规划许可。
目前，除深圳和东莞以外，广东省内其他城市的规划体系中都在逐步完善乡村规划管理，各个城市根据经济社会发展和实际情况陆续划定应当编制村庄规划的区域，正在实行或将会实行乡村建设规划许可管理。
四、新形势下未来的城市规划管理与乡村规划管理差异初探
因城市地区与乡村地区发展诉求、建设活动、规划管控要求不同等，导致城市规划管理与乡村规划管理将存在明显差异，主要表现为城镇开发边界内编制控制性详细规划，城镇开发边界外编制村庄规划，解决不同地区建设发展需求。城镇开发边界范围内以及城镇开发边界外使用国有土地进行开发建设的，按照城市规划管理；城镇开发边界外使用集体土地进行开发建设的，按照乡村规划管理（详见图1），解决以往相关规划重叠或者部分规划管理缺失的问题。
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图1 未来规划管理体系构建设想
针对城市规划管理地区与乡村规划管理地区规划管理要求的不同，将可能主要涉及以下几个方面：
（一）规划编制及审批主体不一样
详细规划层面的规划编制，实施城市规划管理的（包括城镇开发边界内的控制性详细规划编制与城镇开发边界外使用国有土地开发建设需要编制的村庄规划），结合以往规划管理经验，由属地镇街人民政府组织编制，报市人民政府审批；实施乡村规划管理的村庄规划由镇政府或村委会组织编制，报镇街政府审批，报市自然资源主管部门备案。
（二）规划管理主体不一样
依据控制性详细规划实施城市规划管理的地区，实行“一书两证”对建设活动进行规划管理，由市自然资源主管部门核发；依据村庄规划实行乡村建设规划许可的地区，市自然资源主管部门核发或委托属地镇街政府核发。
（三）规划编制及管理技术标准不一样
1、关注内容不一样
城市规划管理地区关注城市与经济发展，乡村规划管理地区关注农村村民生活与人文关怀。城市规划管理地区侧重于城市功能定位、公共配套、经济业态等，其规划编制应重点考虑建设用地使用性质、用地功能控制要求、规划条件要求、公服与公用设施配套要求、城市“四线”落实及地下管线要求等。乡村规划管理地区注重乡村功能分区、居民点布局、完善公共设施和市政设施配套、乡村风貌塑造、环境整治等，其规划编制应重点考虑产业生态、用地布局、公服与公用设施配套要求、历史文化保护要求、村庄安全和防灾减灾、特色风貌和农房整治、环境整治等方面。
2、技术标准不一样
用地分类上：土地使用性质不同，用地分类标准不同。城市规划管理地区使用城市用地分类与规划建设用地标准，乡村规划管理地区使用村庄规划用地分类与规划建设标准。比如居住用地，城市规划管理地区主要是居民集中点，乡村规划管理地区主要是村民自用宅基地；乡村规划管理地区需要安排为农业生产配套的设施用地，城市规划管理地区则无此需求。目前，广州市正在探索研究村庄建设用地分类，拟制定出符合城乡多元发展的新标准，规范建设活动与用地管理。
用地结构上：生产生活方式不同，用地结构存在差异。主要表现在乡村规划管理地区农村居民点用地占比非常高，一般超过50%，其他设施、产业功能用地少等；而城市规划管理地区相对建设密度大、经济活动比较丰富，居住用地和产业用地占比差不多，一般分别占25%-30%，而公共管理与公共服务设施用地占比也稍高。
公共设施配套标准上：使用人口密度与群体结构差异，公服配套标准有所区别。由于乡村规划管理地区人口分散，人口密度小，土地面积相对较大，导致乡村规划管理地区对于公共设施，比如学校、医疗设施、体育设施、社会福利设施等建设需求相比城市规划管理地区的要小，因而乡村规划管理地区公共设施配套标准可适当降低（详见附件2）。
市政设施配套标准上：制约发展的短板不同，公用工程配建需求不同。乡村规划管理地区，对于市政设施建设诉求，主要在于解决生活垃圾和污水处理、卫生改厕等人居环境整治问题上；城市规划管理地区则应按要求配套不同等级各种类型的市政设施，解决生产、生活所需。
交通设施配套标准上：对内对外联系需求不同，交通设施配建要求不同。乡村规划管理地区，主要在于解决村庄道路硬化，结合村民生活和农业发展、生态休闲旅游产业发展需求，完善村民生活性道路、农业生产性道路、旅游休闲及其他产业发展道路；城市规划管理地区应重点做好高快速路、主干道、次干道以及轨道交通等规划，做好规划区与区域性交通的接驳，解决居民出行、城市可持续发展。
开发强度上：资源管控要求不同，开发强度控制不同。城市规划管理地区鼓励节约集约利用土地，在符合相关法律法规及规范标准下，允许适度提高开发强度，而在乡村规划管理地区应注重传统农村风貌保护，尽量避免高强度开发，村民宅基地自建房一般不应超过4层，发展传统农业、乡镇企业应与周边环境相适应。
空间形态上：生产活动与社会功能不同，空间形态引导要求不同。城市规划管理地区应重点解决好空间功能分组重组、公共空间以及城市整体高度组织，建设和谐城市；乡村规划管理地区应注重传承历史文化、引导村庄风貌协调统一、保护与利用生态绿化空间等。
（四）规划建设内容不一样
根据《中华人民国城乡规划法》[2]、《广东省城乡规划条例》[3]，衔接以往规划管理，实施城市规划管理与乡村规划管理的地区建设内容有所区分。
城市规划管理地区可开展除非公寓式农村村民住宅（宅基地）以外的其他各类建设活动，按照“一书两证”开展工程建设与管理。目前，法律法规暂未明确城市规划管理地区内不得规划宅基地，建设非公寓式农村村民住宅，但从规划管理和其他城市的做法来看，城市规划管理地区内不应规划宅基地，否则容易造成管理混乱、标准不一、风貌混杂等问题。
乡村规划管理地区可开展除房地产以外的其他各类建设活动，按照乡村建设规划许可开展工程建设与管理。在村庄规划确定的建设用地范围内可使用集体所有土地进行乡镇企业、公共设施、公益事业和其他工程建设，在村庄规划确定的宅基地建设范围内可建设非公寓式农村村民住宅。
五、东莞市乡村地区规划管理的政策建议
为顺应国家、省、市机构改革以及规划管理体系改革，东莞市应主动谋划，探索研究新形势下东莞市规划管理体系、规划管理机制等有关工作，适应东莞市未来社会经济发展。
（一）开展东莞市空间规划管理机制研究
由于东莞市自2000年以来，全域实施城市规划管理，各级政府对于乡村建设发展、乡村规划管理等基础比较薄弱，我市应尽快开展研究构建我市新的城乡规划管理体系的有关工作，以提早应对上级部门关于新一轮规划体系构建下的规划管理工作，做好与现有规划管理的衔接、构建符合东莞市实际的规划管理体系，研究制定新形势下城市规划管理、乡村规划管理有关政策。
本轮东莞国土空间规划应基于城乡二元规划管理来进行构建，在城乡统筹发展战略、规划管理体系、划定三类空间和三线、规划传导、规划管控等方面及早谋划预留东莞乡村规划管理体系的有关内容。
（二）开展东莞市空间规划编制技术标准研究制定工作
由于市场需求、城镇建设发展需求、乡村建设发展需求，特别是新形势下，在新一轮国土空间规划体系的构建下，以往关于规划编制的技术标准将不适应未来城乡建设发展需求，亟需开展新一轮空间规划编制技术标准研究制定工作，特别是针对城市规划管理区与乡村规划管理区的不同，制定规划编制的分类标准，促进城镇发展、推动乡村振兴。
目前，东莞全市已开展乡村建设规划研究，东莞乡村规划管理制度初见，相关配套政策、标准、规则都非常薄弱，下来应结合国土空间规划体系的构建进一步研究出台乡村规划编制指引、报批管理细则、乡村规划用地分类标准、乡村规划公共设施配套标准、村民住宅建设管理办法、乡村建设规划许可管理细则等相关配套政策及标准。
参考文献
[1]《中共中央 国务院关于建立空间规划体系并监督实施的若干意见》.
[2]《中华人民国城乡规划法》.
[3]《广东省城乡规划条例》.