东莞市地理信息与规划编制研究中心 广东东莞 523000
摘要：城市设计是响应国家生态文明建设的重要工作内容，是实现城市建设精细化管理，提升空间品质的有效手段。东莞市要积极参与大湾区建设与竞争，必须提升城市空间品质。本文立足东莞市城市设计工作现状情况，结合周边城市经验，对东莞市城市设计编制和管理工作提出建议。
关键词：城市设计；城市设计编制；城市设计管理
一、背景
党十八大以来，习近平总书记多次对生态文明建设作出重要指示，在不同场合反复强调，“绿水青山就是金山银山”。2013年中央城镇化工作会议提出，城市建设要依托山水脉络等，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。2015年中央城市工作会议提出全面开展城市设计，增强城市规划的科学性和权威性。全国住房城乡建设工作会议提出2016年全面启动城市设计，抓紧制定实施城市设计管理办法和技术导则。2017年《城市设计管理办法》的颁布，标志这城市设计管控工作建章立制的开始。适逢国家提出粤港澳大湾区国家战略，东莞市作为大湾区重要组成部分，需积极融入湾区建设，参与湾区竞争。人才、资金、技术的引入，都离不开高品质的城市空间。城市设计作为提升城市空间品质的重要手段，其地位和作用不言而喻。
二、东莞市城市设计工作现状
2002年东莞市编制了《东莞市总体形象规划及城市设计编制指引》（2002年），《东莞市地块包装暂行规则》等文件，并在城市规划管理过程中组织开展了部分片区的地段城市设计，但由城市设计编制与管理工作不成系统，导致目前东莞市城市设计成果缺乏整体性和连续性。多年实践表明，东莞市市设计在城市规划建设工作收效甚微，所起到的影响极为有限。总体而言，东莞市城市设计工作基础较为薄弱，无法很好的指引城市设计的编制和管理。
三、周边城市的做法
广州、深圳和珠海入选国家城市设计试点城市，城市设计工作走在珠三角前列。本文以上述三个城市为例，总结其做法和经验。
3.1 广州
广州市编制了城市设计导则和专项城市设计用以引导城市设计编制和管理，具体实践工作中以地方规划师制度作为重要辅助决策机制，并辅以其他的技术手段。其中最为重要的城市设计工作文件为《广州市城市设计导则》，该导则明确了广州市城市设计的层次：总体城市设计-重点地区城市设计-地块城市设计。同时，该导则对各层次城市设计管控要素和管控要求做了较为明确的规定，该导则可作为一般性通则使用。其他专项城市设计包括《广州市城市道路全要素设计手册》、《广州市户外广告和招牌设置规范》、《广州灯光夜景指引》等。
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图1 广州市城市设计导则框架
3.1.1广州市总体城市设计导控
总体城市设计核心管控内容：“五边、四廊、四区”。对重要自然资源周边地区、重要景观视廊以及重要风貌区进行管控。
（1）五边（山、水、林、田、海）：定义了五边具体范围；主要管控高度、建筑退让以及通廊。
（2）四廊：划定越秀山-海珠广场、海珠湖-珠江新城、白云山-珠江新城、火炉山-国际金融城四条城市特色景观视廊，对视廊范围内建筑高度、风貌进行指引，保证都市地标建筑40-50以上可见，山体、历史地标1/3以上可见。
（3）四区：划定历史文化风貌、现代轴线风貌、珠江景观风貌、公共门户风貌四类城市设计重点地区，并针对各类地区基底提出导控要求
3.1.2广州市重点地区城市设计导控
重点地区城市设计：城市肌理与建筑组合、绿色开敞空间与城市广场、交通设计与绿色出行三大方面共20余项。
表1 广州市重点地区城市设计管控要素
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3.2 深圳
深圳市编制了城市设计标准和专项城市设计用以引导城市设计编制和管理工作。城市设计标准文件为《深圳市城市规划标准与准则》和《深圳市城市设计标准与准则（试行）》，专项城市设计文件包括《绿色建筑设计导则》、《绿色住区规划设计导则》、《绿色城市规划设计导则》、《城市设计物理环境优化技术指南》和《步行和自行车交通系统规划设计导则》等。
3.2.1《深圳市城市规划标准与准则》（2018）
该文件概括了深圳市城市总体风貌，明确深圳市城市总体风貌由组团风貌组成，塑造拥山的滨海城市特色，并将全市划分为四类城市景观分区，以及对街块尺度，街道类型进行分类管控。
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图2 深圳市城市景观分区示意图
3.2.2《深圳市城市设计标准与准则（试行）》（2017）
该文件共有5个章节，包括总则、总体控制、交通市政设施、街区控制以及地块控制。文件既包括对深圳市总体城市风貌和重要景观资源地块、历史街区等宏观层面的管控要求，也包括了中观层面重点关注的街区划分、公共空间、场地设计等管控内容，同时包含了具体方面如交通、地块的建筑布局等方面的管控内容，文件内容完整且细致，作为通则使用。
3.3 珠海
珠海市编制了城市设计编制指引、城市设计标准以及专项城市设计以指导城市设计编制和管理工作。文件包括《珠海市城市设计编制指引》、《珠海市城市设计标准与准则》等。
3.3.1《珠海市城市设计编制指引》
该文件分为技术和管理两大篇章，明确了珠海市城市设计体系，重点管控要素，各层次城市设计的编制和管理要求，内容全面。
珠海市城市设计体系由总体城市设计、地区城市设计和地块城市设计三个层级组成，各层次城市设计应明确（但不限于）空间形态、开敞空间系统等七大类型的管控要素。
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图3 珠海市城市设计体系示意图
技术编中，文件明确了珠海总体城市设计管控要素和具体要求，管控要素百科总体空间特色定位、空间总体格局、景观风貌分区及特色指引等共14项。而地区城市设计管控要素则包括土地使用与建设规模、景观风貌结构、空间形态与高度控制、重要界面控制等15项内容，每项内容的管控要求均做了较为详细的阐述。在管理方面，该文件明确了城市设计编制及实施管理程序要求、相关单位及职责等内容。
3.3.2《珠海市城市设计标准与准则（试行稿）》
该文件主要对土地使用、建筑形态、开敞空间、交通组织、街道空间、地下空间、夜景景观等方面制定了标准与准则。内容丰富，基本涵盖了城市设计管控内容的全部要素。如对土地使用方面的设计标准，就包括了街区尺度与细分、建筑退线、建筑贴线率、建筑覆盖率、配套设施、地块出入口、建筑布局以及竖向设计等8项内容。
3.4 各城市做法对比
上述三个城市在城市设计编制和管理工作中的做法较为相近，相对而言广州市与深圳的做法较为相似，两者并没有制定城市设计编制指引文件，在总体城市设计方面广州、深圳提出宏观层面的管控要素和要求，而在地段城市设计层面，没有规定具体的编制内容，而是采用在符合城市设计导则或标准的前提下，管控要素和管控按照实际需要确定。该做法使城市设计编制灵活，利于创新，除规定基本管控要素外，其他管控要素则需根据实际地区情况指定，对主管机构要求较高。
珠海市除了制定了城市设计标准文件，另外编制的城市设计编制指引对各层次城市设计的编制做出了详细要求，包括编制内容和管控要求。相对而言该做法使城市设计编制较为欠缺灵活性，但城市设计的编制和审查工作相对容易程序化、规范化。
而在制定的城市设计标准方面，所关注的管控要素大同小异，但管控的具体要求则因城而异。
四、对东莞城市总体城市设计和地段城市设计编制和管理工作的建议
4.1 确定城市设计体系。
参照周边各城市做法，东莞市城市设计体系应与国土空间规划体系相对应，城市设计分作三个层级：总体城市设计-地段城市设计-地块城市设计。鉴于东莞市市镇两级的行政架构，总体城市设计应分作市总体城市设计和镇总体城市设计。
4.2 制定城市设计编制指引。
在城市设计工作管理方面，由于东莞市自身行政架构特点，加上目前城市设计工作基础较为薄弱，可借鉴珠海市做法，制定城市设计编制指引，指导城市设计编制和审批工作。制定城市设计编制指引，可较好的适应东莞市自身行政架构下的城市设计管理工作，对镇一级城市设计编制和审批工作有较为明显的作用。
4.3 加快制定城市设计标准。
无论广州市、深圳市或珠海市，上述城市目前均制定了适合自身城市的城市设计标准或导则，以及一系列的专项城市设计。标准、城市设计导控以及专项城市设计是城市设计工作中必不可少的技术文件，是城市设计管控整体性、延续性的重要基石，是确保全市城市设计成果统一和规范的保障，也是行政管理部门审批城市设计成果的重要依据，在城市设计工作中起着非常重要的作用。
4.4 完善管理机制。
城市设计工作是系统性的工作，除了有技术标准支撑，后期管理也需要一套完善的制度。根据不同层次城市设计的特点，制定不同的编制和审批制度。城市设计呈现出综合性和专业性较强的特点，行政主管部门作为技术审查单位，必须配套专业团队，可借助行业力量组建专家顾问团队，同时需加强基层员工的业务培训，提高业务水平。
4.5 做好规划衔接和成果利用。
《城市设计管理办法》要求需把城市设计的相关内容纳入控制性详细规划指标中。但在实际实践过程中，城市设计管控要素不可能全部纳入控规规划指标。这是由于城市设计管控要素的维度和深度与控规有着很大的差异。另外城市设计无论在管控要素繁杂程度，还是在成果表达形式上都决定了城市设计成果不可能全部纳入控股。因此可借鉴广州、深圳等城市先进做法，在规划管控中采用控规图则和城市设计图则双图则管理模式。
五 小结
城市设计是系统工程，管理制度、技术文件和技术人才缺一不可。然而，城市设计工作受诸多因素影响，东莞市在建立自身城市设计编管体系的过程中，需考虑自身实际情况，如城市定位、资源禀赋、行政管理架构等因素，通过学习周边城市的先进做法，博取众长，逐步建立适合东莞市的城市设计工作的管理制度和技术文件，为东莞市城市工作的全貌开展打下坚实基础。
参考文献
[1]《城市设计管理办法》（2017）.
[2]《广州市城市设计导则》.
[3]《深圳市城市规划标准与准则》（2018）.
[4]《深圳市城市设计标准与准则（试行）》（2017）.
[5]《珠海市城市设计编制指引》.
[6]《珠海市城市设计标准与准则（试行稿）》.