王鹏飞
上海新空间工程设计管理有限公司
摘要：随着我国经济社会的快速发展，城市化水平不断提高，城市空间扩张加剧，功能更迭日趋频繁，城市更新的速度、规模和体量持续提高。特别是进入21世纪后，我国城市更新的目标、内容、手段等日趋复杂，出现了许多新的问题。本文通过对城市更新的背景进行阐述，同时分析国内外相关政策，并结合清镇市城市更新专项规划，对清镇市的城市更新过程中的更新思路进行梳理、包括现状地图，更新策略的制定，并设定单元划分、现状评估、更新指标和先行示范的线性更新手段。
关键词：城市更新 旧城改造 规划策略 路径
一、研究背景
近年来，部分城市房地产行业已逐步步入存量时代，中央明确提出“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”“由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”等政策方针，城市更新工作提高到了国家战略高度。国土部门也相继发布有关“严格控制城市建设用地规模”的多项通知，设法利用好城市现有已建设土地，而非继续圈地开发成为城市建设的大势所趋，城市更新作为当前城市存量发展的重要途径，对激活城市存量土地，满足住房需求，提升城市的未来发展空间意义重大。
二、解读“城市更新”
城市更新的首次提出是在XXXX，对于相关概念没有正式明确，本文对城市更新的概念如下：城市更新是对城市中的旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村等已不适应现代化城市社会生活的地区进行更新，旨在完善城市功能，优化产业结构，改善人居环境，推进土地、能源、资源的节约集约利用，促进经济和社会的可持续发展。
城市更新有多种不同维度的分类模式，主流的概念一般有以下三种分类方式：①按照改造程度分类：可分为拆建类、改建类和保留类。其中保留类包括两种情形，一是对现状的维护，二是在保留现有建筑物的基础上赋予其新的用途。②按照开发模式分类：分为政府主导、市场主导、政府和市场合作，不同模式下的项目周期、房企参与程度及所承担的风险都有所不同。③按照原用地功能分类：分为村改、城改和厂改。该分类方式具有便于理解的标签意义，以及进行相关政策附着的指引意义。
经过了多年的发展，我国的城市更新取得了一定的进展，也出现了很多城市更新为主要业务的开发商，但在实际推进中，由于很多更新项目缺乏系统性研究，存在很多大拆大建或者是项目后续动力不足等新的问题。而真正的合理且正确的城市更新是从规划、建筑、景观、施工再到后期地运营，将城市更新方案予以落实而非纸上谈兵，是城市更新项目地重点和难点。基于此，本文将结合清镇市城市更新专项规划。
三、城市更新的有效路径——以清镇市城市更新专项规划为例
3.1 项目缘起
为加快城市更新改造步伐，2020年11月，贵阳市政府发布《贵阳市加快推进城市更新改造实施意见》，提出了城市更新的具体工作措施及阶段目标的具体要求。清镇市作为贵阳市下辖县级市，积极响应上位规划和落实政策要求，为改善清镇市老城区面貌与人居环境、提升城市品质，特启动《清镇市城市更新专项规划》项目。而笔者作为本项目负责人，基于城市更新的实地经验，并结合目前国内城市更新标杆成果的剖析，对本项目进行系统梳理，旨在探讨城市更新的有效发展路径。
3.2 现状梳理——划定一张底图，总结现状问题
结合现有国土空间规划编制的城市开发边界范围，确定城市更新区域的研究范围为80.95平方公里，其中老马河以东为重点设计范围，通过对现状用地的分析发现，清镇现状用地工矿占比较多，老城区多为老旧小区，设施配套也相对落后，结合《实施意见》中的四大类分类标准，本次城市更新改造对评估后的近百地块进行分类，分为老旧小区、低效用地、棚户区和风貌协调建筑
结束了一张底图和现状分类后，笔者对清镇的现状进行了系统梳理，总结了目前该城市面临的三大困境：城市土地待盘活、配套设施待完善、城市形象待提升。
3.3 更新目标——提出三大方向，盘活完善提升
针对以上的现状问题，本着创造大美清镇的规划发展愿景，本项目提出以下三大更新目标：
①盘活土地资源，制定强落实性更新改造方案，对现有土地进行功能置换、风貌重塑并进行集约利用，同时优化资源配置，提高用地效率；②完善设施配套，推进各项基础设施建设，完善城市功能，健全城市服务体系、改善民生；③提升城市形象，维护城市生态结构，优化城市总体风貌，重点打造枢纽节点、门户节点、生态节点和功能节点。
3.4 工作思路——四道更新程序，分布分类改造
在这样的更新目标驱动下，我司团队制定如下工作思路，以此贯彻城市更新的有效实施：
通过前期充分调研和踏勘，完成现状情况一张底图，同时结合条件进行分类，并针对不同改造方向制定不同类别，然后进行相应的分类改造，最终在贯彻落实层面，从单元层面和地块层面进行双级管控，以达到城市更新专项规划落位的最终效果。
3.5 更新手段——划定更新单元，确定四大分类
依据道路、河流等自然要素及产权边界，结合控规单元边界划定城市更新单元。依据现行控规将清镇市中心城区分为三个片区，22个单元，在单元划分的基础上，依据上位规划（贵阳市城市更新改造总体规划）分类原则，结合现状更新底图，划定规划更新一张底图。
规划四大分类：整体拆除重建类、局部拆除修改类、小微改造类和保护修缮类：①整体拆除重建类主要是针对建筑情况比较简单，建设条件较差的棚户区和低效用地区域；②局部拆除修建类主要为建设情况复杂，不适宜大拆大建的区域，多为棚户区、老旧小区混杂的区域；③小微改造主要是风貌比较差、配套缺乏，公共空间不足的老旧小区；④而保护修缮主要需要针对的是包括历史街区、工矿区等在内的历史文脉特色区域。
3.6 更新策略——顶层制定策略，多面系统更新
3.6.1 策略一：优化城市功能体系
规划以老城区为核心，以留改拆为思路，完善设施、提升环境的方式进行改造更新；同时考虑四个片区的有机互动，加强老城片区与城北片区、滨湖片区、物流片区的联系；以此为基础，联通滨湖路、西南环、贵红大道、百马大道形成城市环路，并加强城市重要节点的建设与形象打造，整体构建一心、一环、四片、多点的空间发展格局。
3.6.2 策略二:完善公共服务设施
公共服务设施的完善是城市更新的重中之重，本次专项规划从公共服务配套和道路交通体系两个层面进行系统规划和梳理：
① 公共服务配套方面，主要包括补足行政办公、文化、体育等各类公共设施服务缺口，同时对区域内小学、初中和高中等不同等级的教育设施进行梳理，结合规范进行规划和补足；并在社区层面增加社区级配套设施，结合更新片区，均衡布置社区服务配套，包括社区服务中心、社区卫生服务站、社区文化活动中心，社区商业便民网点、社区健身活动场所等，以满足各社区市民的日常需求。另外，规划也将结合生态环境及主要道路布局公共空间，打造城市综合公园、社区休闲公园、街头休闲广场的三级开放空间体系。
② 道路交通体系方面，首先要针对交通条件亟待改善的老城区，在完善和拓宽内环主要干道，加密城市之路的基础上，打造城市中环路，构造内部“两横一纵”的疏导通道，快速疏解老城交通；其次针对停车难的交通需求现状，增加公共停车场的布局，规划增设停车位约2万个，为两个阶段进行建设，项目结合交通需求和服务半径，最大程度覆盖老城区，从根本上解决交通问题。
3.6.3 策略三:促进产业转型升级
结合城市发展现状，提升产业发展定位以加快老城旧工业区的改造，着力推进重点产业升级，探索工业用地混合开发模式，按照比例配置产业比，实现研发和制造的产业提升，同时加快产业片区统筹开发改造，建立统筹主体推出机制，大力引进具有孵化实力的大型企业参与产业园区聚集再造，整体打造四大产业方向：以文创小镇、文创产业园为依托的文创产业，以温泉养生、佛教禅修为特色的文旅产业，以数据湖城、大数据小镇为代表的大数据产业，当然也包括以三角花园商业中心和城北商业中心为要素的城市综合服务核心。
3.6.4 策略四:提升居住空间形象
老旧小区一直是清镇老城区的重点问题，也是本次城市更新专项规划重点改善的区域，针对现状老旧小区的突出问题，如绿化面积少、房屋管道设施破损、停车位不足、环境污染、缺少电梯等现象，通过整治建筑立面、提升绿化品质、增设配套设施、优化公共空间和统一建筑风格等手段，动“小手术”，做“微更新”，让群众看到实实在在的变化，获得感不断增加，才能进一步拥护城市更新的推进，进而提升整个片区的城市空间形象。
3.7 分类改造——结合先进案例，把脉四大分类
在总体规划策略的引导下，如何进行分类改造手段的制定，也是落实城市更新的重要一环，对此，本次规划也是吸取了国内外优秀的城市更新案例，对四大类规划分类改造进行更新手段指引。
3.7.1 拆除重建类
针对拆除重建类项目，对标处于上海西北重要门户真如副中心的核心位置的上海红旗村，土地权属复杂，包括批发市场、村集体用地、仓库等，是上海中心城区环境最复杂的城中村。占地14公顷，总开发量85万方，综合容积率6.1。
主要的规划手段如下：引入商业商务、文化居住等多样功能为引导的功能复合和综合开发；结合地块重要性，打造区域地标，确保项目于城市整体发展协调统一；配置公共空间和服务配套设施，丰富高品质生活服务；梳理生态廊道，构建生态网络，完善慢行系统，强化项目空间生态结构，以此作为拆除重建类项目的改造原则和手段。
3.7.2 局部拆除类
对于局部拆除类项目，改造案例为位于静安区老北站地区天目社区的上海安康院，用地15.57公顷，真正意义上从“拆改留” 到“留改拆”的更新革新，打造集合商务办公、高端体验、创意创新为一体的综合性城市公共活动区，同时延续现状肌理，打造石库门里弄建筑群，实现多元更新。
采用分而治之的策略，针对拆除区域采用局部超高容积率和城市地标的规划策略同时植入多样化的用地功能；针对保留区与的规划策略，增加内部公共设施和开放空间，有效整合景观元素，打造绿色慢行系统。
3.7.3小微改造类
对于小微改造，项目对标上海建于上个世纪七十年代的静安区星城小区，借鉴手法为：①增设综合为老服务中心，针对不同服务对象设计丰富多彩的活动内容，实地指导居民生活的方方面面；②增设综合为民服务中心，集物业服务、群众活动、居委办公、事务受理等综合性功能于一体；③整体提升老旧小区居住品质，消除安全隐患、老旧电梯更新、补齐小区短板。
3.7.4 保护修缮类
保护修缮类针对的项目为城市空间具有一定特色，但是特色利用率不高的工矿区域，以“旧厂房、新生命”为开发理念，制定如下改造策略：①整合空间资源，拆除利用价值较低的建筑物，打通交通网络；②保留特色元素，增加特色景观小品和构筑物；③利用建筑材质进行局部修饰和造型，同时增加特色区域并拓展个性空间；④保留原生植物，减少原有生态破坏，最大化原始景观价值。
3.8 保障实施——两级图则引导，专业平台配合
完成了总体改造策略和分布改造手段之后，如何进行管控指引从而深入保障实施，也是城市更新专线规划的难点。为此，本次专线规划采用双图则分布管控，专业平台协同配合的综合策略以保障项目落地和实施。
3.8.1 图则引导
本次控制引导采用单元导则控制总量，地块细则结合落地开发项目定指标，同时在实施阶段，结合开发商的具体方案进行单个地块标准指引从而进行落地指导，从单元到地块、从中观到微观，这样松紧结合的实施策略保证项目实施落地。
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3.8.2 多平台配合
城市管理过程中，规划部门、发改委、国土部门以及房产与民政等部门分别从各自领域开展工作，各部门之间缺乏总体的规划和协调，项目行政审批程序、复建安置资金管理，以及政府投资和补助等相关配套政策仍缺乏有机衔接。
因此本次清镇城市更新专项规划采用，政府主导，平台公司牵头，各部门配合运作的模式进行推进，具体由市政府办统筹安排，投资公司牵头实施，自然资源局等多个部门协同配合。
除此之外，重中之重的是，选取我司这样的综合业务全生命周期的设计单位，从规划到策划、从开发到运营，实时跟进、动态更新设计、全过程管理与把控。综合产业、配套和公共服务等现状因素，结合项目功能改造方式、建设计划和运营管理等要求提出更新需求，最后纳入土地出让合同进行系统管理。
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3.9 先行示范——重点更新先行，项目系统入库
确定了管控要点后，针对重点项目需要进行先期实施，同时也可以作为示范项目给与其他项目和区域进行一定的指引。
对于此，本次规划编制依据城市发展需求，划定优先更新区域与一般更新区域，优先发展区域主要为轨道交通和城市干道沿线地块，优先更新提升城市形象，解决居民生活痛点，其余的更新改造地块则进入平台库进行备案，列入年度供应计划，结合更新意向进行项目及用地指标分配，指导政府对全域城市更新地块进行系统摸排和分配。
四 思考与展望
城市更新不仅是城市发展过程中的一项建设活动，而是是一项综合性、全局性、政策性和战略性很强的社会系统工程，不应该只注重“增量“和”效率“，要秉持着人本主义的思想，以保护生态、改善民生、提高人民幸福感、提升城市品质、体现地域特色、注重历史文脉的传承、构建宜居环境为目的，实现城市更新和城市的综合发展。
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