贵港市自然资源局土地征收服务中心 537100
摘要：我国现行的征地制度在提高建设用地供给速度、发挥规模经济效益、促进城市规划有效实施、加快城市建设等方面具有不可比拟的优势，但在公平、权利和财富分配等方面亟待改进。鉴于此，文章重点就新形势下征地制度的改革进行研究分析，以供参考。
关键字：新形势；征地制度；改革
引言
事实上，多年来我国征地制度一直在进行改革探索，征地补偿标准也显著提高，被征地农民的安置渠道也有了更多选择。但从试点地区所取得的成效来看，改革的步伐仍然缓慢，在缩小征地范围、提高补偿标准、合理界定公共利益、完善征地程序、探索征地纠纷裁决机制等方面的探索仍须进一步加强，同时对公共利益与个人利益、公权力与私权利之间寻求平衡点还尚需时日。
1新形势下征地制度改革中的问题
1.1与征地紧密相关的规划问题
规划制定的过程就是衡量征地是否合法、是否符合公共利益或公共目的的过程。而现行的规划制度下，存在政府自由裁量权过大、公众参与度不够、权利救济渠道缺失、土地交易权薄弱等问题，同时规划调整频繁，征求公众意见不足，尤其是对规划区内集体及农民的感受和意见不够重视，导致征地问题成为当前社会矛盾的焦点。
1.2市场建设问题
目前确定征收补偿标准面临两个问题：一是市场需要双方权利界定清晰，但集体及其成员的权利被城乡规划所限制。集体土地所有权难以体现其“权利束”，尤其是土地发展权，这需要法律依据社会发展阶段给出答案；二是可按照城市土地“两权分离”的思路构建集体土地市场。集体土地已经拥有农地承包权、宅基地使用权、建设用地使用权等使用权形式，即使不建立所有权市场，也完全能在理论和评估技术上做到先建立使用权市场，然后按照使用权市场价格倒推所有权价格，再确定补偿标准。当然这需要建立土地使用规则、尊重集体土地权利、加速培育集体土地市场，市场的构建将为征地制度改革尤其是确定补偿标准带来全新的思路。
1.3综合改革配套问题
过去我国在征地补偿方面做出了不少的改革探索，如区片地价、留用地安置、社会保险安置、最低保护价等，甚至一些地方还实践了土地出让收益和税收分成，可见征地制度改革与社会理念、土地规划制度、土地市场建设、土地财政税收制度等都是紧密联系的，应当同步进行配套改革。如果没有建立财产税制度，就很难建立和完善集体建设用地市场，由于城市的基础设施和公共服务建设难以筹集到足够的资金，地方政府也难以摆脱对土地财政的依赖。
2新形势下征地制度改革的突破点
2.1缩小征地范围
缩小征地范围，限制和收缩了国家土地征收权利，体现了权利平等保护的基本理念，新修正《土地管理法》新增的第45条，对于征地目的、征地范围进行了明确。首先，明确提出征地的目的是为了公共利益的需要，因此不以公共利益为目的的用地不能再采用征收方式，比如规划区范围外的商业用地、工业用地。其次，进一步明确公共利益用地的范围为包括政府组织实施基础设施建设、公共事业、规划区内成片开发建设等六种情形。对国家土地征收权的收缩意味着集体土地权利的扩张，在新修正《土地管理法》中规定农村集体建设用地可以入市，这是试点探索中前所未有的改革高度，这是对农村土地基本制度实质性的改革，重新调整了城乡土地关系。
2.2规范土地征收程序
将原来征地中的“两公告一登记”程序进行调整，增加了征地前的社会稳定风险评估、听证等环节，并且要求进行公告、听取意见、签订协议后才能申请征地，建立起了征地中的民主协商机制，突出了被征地者的知情权、参与权，着力化解征地中的矛盾和冲突，这也是在试点中得到很好实践检验的经验和化解征地矛盾冲突切实有效做法。
2.3对征地的补偿安置更为合理
首先，补偿标准采用区片综合地价，综合考虑经济、区位、产值等多个因素来确定补偿，改变了原用途前三年平均产值倍数的方法；其次，对于农村住宅进行单独的补偿规定，强化其财产权，突出“户有所居”的理念；最后，明确将被征地农民纳入社会保障体系，这个做法完全吸收了试点中的经验，将试点中被征地农民“应保尽保”的做法上升为法律。当前全国城乡社会保障体系基本建立，全国参加基本养老保险人数达9.4亿，城乡社保体系的建立也使得被征地农民的长远保障问题不再棘手，土地的保障功能进一步弱化，使得对土地的补偿回归其本质，更接近于土地自身价值。
3新形势下征地制度改革的几点思考
3.1明确征地与入市边界
征地制度改革与农村集体建设用地入市改革密不可分，征地与入市的范围存在此消彼长的关系，征地范围的缩小正是为了给集体建设用地入市留出空间。因此，下一步《土地管理法》实施中需要完善的重点政策包括：明确入市和征地二者的边界，哪些用地是可以采用征地方式的，哪些用地是可以入市的。比如城市规划区内的“城中村”，如果不是连片的商业开发，是采用入市方式进行还是征收的方式？抑或是二者均可？需要在修改土地管理法实施条例和集体建设用地入市办法中进行细化和明确。
3.2征地补偿水平问题
即使制订了新的区片综合地价，但征地补偿相对于集体建设用地入市的收益也会普遍偏低，如何平衡入市收益与征地补偿之间的差异，需要考虑。在试点中随着征地补偿水平不断提高，征地难度不断增加的问题日益突出，新修正的《土地管理法》在实施中能否缓解征地难问题还有待观察。
3.3完善争议裁决机制和执行机制
为化解征地中的矛盾，建立起了民主协商制度，但是即使有协商制度也会出现协商不成的情况，农民和集体除了对补偿不满意，也可能会对征地的公益性产生质疑。原来《土地管理法实施条例》规定征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。新法修改后要求对争议裁决机制和执行机制进行相应的调整和完善，既要维护被征地权利人的合法权利，也要维护公共利益。
3.4征地补偿分配问题
征地补偿分配问题虽不属于《土地管理法》法律调整的范围，但这个问题与征地密切相关，在实践中特别受关注，原来的征地补偿分为土地补偿费、安置补助费、地上物及附着物补偿等。农民个人和集体补偿分配方式各地不同，但通常是安置补助费和地上物及附着物补偿归农民个人，土地补偿费由集体和个人再进行分配，现实行征地区片综合地价，农民与集体对于补偿分配需要有相应的依据，可以在新补偿标准中明确其中的土地补偿费、安置补助费标准或相应比例。下一步在“三权分置”制度完善后，征地补偿将可以按照各自产权权利进行分配。
结束语
综上所述，征地制度在这些方面取得法律上突破，来之不易，这是征地制度改革十多年持续探索、相关制度逐步成熟的结果，也是全面实施乡村振兴战略、协调城乡发展关系所必须的制度突破。总的来看，新修正《土地管理法》吸收了征地制度改革试点中得到社会、基层和群众认可的一些做法，并上升为法律，调整了国家行政权力与农民土地财产权利之间的关系，进一步保障了农民的合法权益；统筹协调了城乡土地关系，将为农村振兴发展注入强大的新动力。
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