景谷傣族彝族自治县人民法院 云南普洱 665000
摘要：《民法典》第三百五十九条规定“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理。”虽然规定了住宅建设用地使用权的自动续期规则，但并没有对续期的土地使用费支付标准和办法作出明确规定。自动续期应当考虑房屋的使用年限、房屋用途转化的可能性以及土地和房屋被征收等情形，以此安定人心、保障公民私权、尊重国家所有权，更好地营造良好的营商环境。
关键词：民法典；住宅建设用地使用权；自动续期；收费
问题的再提出：源于《民法典》物权编的立场
根据《民法典》物权编的规定，建设用地使用权指的是“使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”，在住宅建设用地使用权续期上，《民法典》采用了自动续期规则。但在续期费用、期限等方面却没有作出明确的规定。这一问题的根源在于国家的土地所有权与住宅建设用地使用权人所拥有的房屋的所有权的冲突。建设用地使用权是基于国家土地之上设立的用益物权，具有一定的期限，当建设用地使用权到期，土地之上的国家土地所有权与土地之上的房屋的权利人的房屋所有权的冲突出现，不能达到利益的平衡。为解决这一问题，《民法典》规定了自动续期规则，但由于建设用地使用权期限届满后的续期缴费规定的缺失，存在如下几个方面的争议：续期期限、费用、续期次数的确定以及存在限制的情况是什么？这与其说是立法漏洞，不如说是有意的立法留白。
对于上述问题，学术界和实务界并无一致的观点。笔者认为可参考“房屋安全使用期限内无偿自动续期”的立法方案——“房屋安全使用期限内住宅建设用地使用权自动且无偿续期，同时允许对房屋进行修缮；房屋所有权人若于住宅建设用地使用权期限内申请重建，政府原则上应批准，但重建后的建筑物寿命超出剩余住宅建设用地使用权期限部分宜按年缴纳租金”的方案。①本文将对国外及我国台湾地区的地上权制度进行探讨，结合中国实际分析，论证房屋安全使用期限内的建设用地使用权续期的立法构建。
1住宅建设用地使用权续期之国外立法及我国台湾地区地上权制度的经验借鉴
1.1德国、英国、日本及台湾地区地上权制度
德国《民法典》第94条第1款规定“附着于土地上的建筑物、土地尚未分离出的产物，都是土地的主要组成部分”，明确了地上物与土地之间的关系为“地上物属于土地”的原则，地上建筑物不能独立出来作为一个单独的不动产单位，在某种程度上地上建筑物不具有商品属性也不能被单独交易。在土地使用权的交易上，德国《地上权条例》规定“在土地使用权期限届满时，地上建筑物所有权人不可以取回地上建筑物，享有对地上建筑物的补偿权”即土地所有权人应对建筑物所有权人承担补偿责任，随后才可以取得住宅地上建筑物，补偿的具体数额以及支付方式等内容以双方事先签订的合同为准，若土地所有权人不愿意补偿或没有补偿能力，则建筑物所有权人可以在建筑物可使用期限内暂时地继续使用该块土地；若建筑物所有权人拒绝接受，则丧失补偿请求权；若双方就续期合约未达成一致，则地上建筑物与土地均归土地所有权人所有，但如果土地所有权人与第三方签订新的地上权使用合同，那么原地上建筑物所有权人相较于第三方享有优先进行土地使用权续期的权利。可以看出，德国地上权制度将土地使用权与地上建筑物进行了区分，土地使用权交易时需考虑到地上建筑物的存在。
英国的土地所有权属于国王，国王是唯一的、绝对的土地所有人，不同地方的土地由地方政府或地主来管理，故英国的土地所有权分为土地所有权和地产所有权两个层次，其中，土地所有权仍由国王所有，地产所有权指土地使用者对土地的占有、使用和收益等权利的总和。在土地利用上，通过设立土地租赁制度来实现对土地的债权利用。英国主要实行的土地租赁方式为批租制，即一次性地将一定年限的土地出让给土地使用单位，具体的租赁年限十分灵活，通过不同建筑物的实际情况以及不同用地主体的使用年限需求来分配足够的租赁年限，具体的租金收取方式分为出让制、固定地租年租制、变动地租年租制、出让年租混合制四种②出让制类似于我国土地使用权的出让，即一次性地收取出租期限内的全部地租；固定地租年租制指按年来收取地租且每年租金为定额；变动的地租年租制则为按年来收取地租，每年的租金并非定额；出让年租混合制是出让制和变动地租年租制的混合，具体指先收取一定年限的地租，剩余部分按年缴纳，每年租金为非定额。当前英国地产所有权出租方式主要为变动地租年租制和出让年租混合制，这两种出租方式充分考虑到了承租人与土地所有权人的双方利益的均衡，在土地使用权期限届满后，土地承租人需与土地所有权人签订新的续期合约来申请续期，具体的续期期限可以由当事人来协商，若土地承租人并未提出续期申请，则土地与地上建筑物均无偿归属于土地所有人。
日本的地上权制度中土地与地上建筑物的关系主要实行“二元主义模式”，即地上建筑物并不是附着于土地之上，土地和地上建筑物均为独立的不动产，可以分别在市场流转通让③。在这种模式下，地上建筑物的所有权的归属不以土地所有权人为准，而是以地上建筑物的建造人为准，即使是非法占用土地进行地上建筑物的建造，地上建筑物的所有权仍然属于建造者，而非土地所有权人。当土地使用权期限届满时，土地使用权人和土地所有权人均具有续期请求权，土地使用权人可以以建筑物的存在为条件来提起续期请求权，当然，土地所有权人有权拒绝该续期申请，此时土地使用权人可以行使其购买请求权来请求土地所有权人按照市场价格来购买该片土地上的建筑物。对于地上权的存续期限而言，日本规定具体的期限可以由当事人间自由约定，对于期限的具体数值，日本民法规定了地上权的最低存续期限为30年。在地上权的使用期限届满时，地上权人享有续期请求权，首次续期的期限为20年，后续每次续期的期限则为10年。④
我国台湾地区地上权制度中对于地上建筑物与土地间的关系的原则类似日本，主要实行“二元主义”模式，其地上建筑物与土地相互独立。台湾民法第839和第840条法律规定，在土地使用权到期时，当事人双方若有约定，可以优先根据其约定来进行处理；若当事人双方无约定，则应根据法律来处理。具体来讲，土地使用权人可以在土地使用权到期前1个月或以上的时间内向土地所有权人根据地上建筑物的价值来请求给予补偿，若土地所有权人拒绝该补偿请求，则土地使用权可以延长一定的时间；若土地使用权人不愿意延长土地使用权期限，则会丧失补偿请求权，并有权取回该片土地上的建筑物，土地所有权人也有权利要求土地使用权人将土地恢复原状。
2住宅建设用地续期制度的经验借鉴
结合德国、英国、日本以及我国台湾的地上权制度，可以从中看出国外及我国台湾地区对于土地使用权续期相关的制度建设更完善，在保证土地使用权人的利益的同时也能顾及到土地所有权人的利益，为了完善我国住宅建设用地使用权续期制度，有必要借鉴国外及中国台湾地区的制度经验。
第一，完善住宅建设用地使用权续期的制度应充分考虑土地使用权人和土地所有权人间的利益平衡。从德国、日本和我国台湾的地上权制度中可以看出，土地使用权续期的期限、租金等内容均可以由土地使用权人与土地所有权人之间以合约形式达成合意，从而更好地满足双方的利益需求。由于我国的土地所有权属于国家，个人和其他组织可以通过土地出让、划拨获得土地使用权，因此在完善住宅建设用地续期制度时候应兼顾国家与个人之间的双方利益，注重协调、平衡双方利益，公平公正地进行使用权续期。
第二，住宅建设用地使用权续期年限应充分考虑建筑物、构筑物的存续期间。日本地上权制度中体现出法律所赋予土地使用权人和土地所有权人的各项权利的法律效力上，有利于建筑物存续的权利法律效力往往要高于土地所有权人的权利。可以借鉴日本和我国台湾地区尽可能的“物尽其用”的原则，在建筑物、构筑物的安全使用期限内，尽量地保证建筑物的存在以发挥最大的效益。
第三，对于住宅建设用地使用权续期缴费的方式，应制定多种缴费方式、合理的缴费额度，可以借鉴英国主要的变动地租年租制和出让年租混合制缴费方式。鉴于我国当前房价节节攀升，普通人购买一套房甚至需要掏空“六个钱包”，若能在住宅建设用地使用权到期时，考虑房屋的使用年限、房屋用途转化的可能性以及土地和房屋被征收等情形，合理收取续期费用，能够有效地减少居民群众的负担。
3住宅建设用地使用权续期之国内大陆地区理论依据及“房屋安全使用期限内无偿自动续期”合理性探讨
民法典规定“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理。”从字面意思上看，民法典对住宅建设用地续期费用作出了留白，费用“缴纳”或者“减免”依据法律、行政法规的规定“缴纳”“减免”，就住宅建设用地使用权续期问题，学界存在不同的理论笔者将列举国内不同理论，寻求其共通之处，论证上文提到的“房屋安全使用期限内无偿自动续期”的合理性。
4住宅建设用地使用权有偿自动续期论的理论依据及立法主张
国内对住宅建设用地使用权续期是否应当有偿的问题，存在如下代表性观点：因所有权收益权能及用益物权期限性必然要求住宅建设用地使用权应当有偿续期，林依标、陈权在《商品住宅建设用地使用权续期问题再思考》提出“国有土地的使用必然是有偿的，现行立法及政策也均明确这一点，而住宅建设用地使用权的出让行为实质上属于土地租赁，出让金只是一次性支付的租金而已，所以续期问题就意味着续租，续租自然应当支付租金，也即国家收取地租乃土地国有的实现形式[詹展辉.马克思主义土地逻辑总结与应用——以住宅建设用地使用权为例[J].理论月刊.2017年第5期.]。换而言之，土地归国家所有的所有权归属及住宅建设用地使用权作为用益物权的期限限制决定了其续期需向土地所有权人支付相应对价；⑥王利明教授则在《住宅建设用地使用权自动续期规则》中指出“住宅建设用地使用权不同出让期限的客观存在将使‘无偿自动续期论’违背市场经济的公平公正原则，将加剧房地产市场的投机行为，并降低土地使用效率、加剧土地资源的稀缺性矛盾等等。上述学者也普遍认为有偿续期应当区别于土地的首次出让行为，所以续期费用与土地的原始出让价格之间是不同的也即有偿续期的费用收取应当是一个象征性收费，即使通过评估收取出让金的方案也认为应当通过福利补贴的方式返还或者减免所需缴纳的出让金。
⑦也有学者指出“有偿续期并不意味着个体意义上土地占有者需要重复不断地以向国家定期缴纳出让金的方式进行续期，这种重新市场化的方式过度地剥夺了土地占有者在固定期限内的收益”⑧就有偿自动续期制度的具体设计及所需考虑的因素而言，很多学者考虑到了房屋的居住保障能及一定的福利性，洪丹娜在《宪法视阈中住宅建设用地使用权自动续期的解释路径》指出应当考虑房屋是否用于满足生活所需、个人人均居住面积等因素来确定续期费用的计算标准；学者叶剑平、成立认为“住宅建设用地使用权续期问题从住房政策的公共性来看是一个带有社会福利性质的问题，应当考虑按照住房面积和套数进行区间分档，主张首套小面积住房可以免缴一次续期费用而大面积住房和二套房则应当严格按标准缴费，这样既能保障居民的基本住房需要，防止房地产成为资本炒作对象，也能实现土地使用权的收益权能。”⑨
综合上述“有偿自动续期”的观点，可看出学者多数是从多从土地归国家所有、社会资源分配的内在需求、国家调控能力的程度、国民内部是否平等等多角度来论述有偿自动续期的合理性，但在具体方案上却没有达成共识，原因在于学者从公法与私法不同角度对房子的政治功能作了不同的思考。
4.1住宅建设用地使用权续期问题的对策建议——房屋安全使用期限内无偿自动续期
第一，应当允许房屋安全使用期限内住宅建设用地使用权自动续期。根据《民用建筑设计通则》等相关规定，住宅都有相应的设计使用寿命，似乎并不能做到永久使用，那么，无限年续期实无必要且与土地公有制相背离。同时，采取20年、50年、70年等固定年限续期存在着每次续期年限确定的依据被质疑的可能。鉴于修葺权是住宅拥有者合法权益的情况下，笔者认为，住宅建设用地使用权到期续期应以允许修葺情况下的建筑物使用寿命为续期期限，也即采房屋安全期限内自动续期的规则，这样不仅实现了对现有资源的物尽其用，而且满足了住宅拥有者对房屋的持续拥有需求。首先，中共中央、国务院2016年11月27日在《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（中发〔2016〕28号）中就强调“住宅建设用地使用权续期制度的立法应当“推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”，那么采纳房屋安全使用期限内无偿自动续期规则就成了大势所趋，有助于缓解社会公众的不安全感，能够增强其对社会的认同感和自身的幸福感，有利于凝聚人心实现美好生活，营造良好营商环境。其次，房屋安全使用期限内无偿自动续期是城乡住宅保障一体化的要求，与破除城乡二元结构紧密相关，从福利的平等化、社会保障的体系化和统一性要求出发，只有房屋安全使用期限内住宅建设用地使用权自动续期，才能与中国现行农村宅基地使用权无偿取得制度取得进一步的“靠拢”，为更深远的改革奠定基础。因此，应当科学确定住宅建设用地使用权到期的续期年限和允许房屋安全使用期限内的重大修缮。具体来说，由于住宅的加固和维修涉及到整幢楼乃至整个小区全体业主的利益，因此，在业主围绕房屋重大修缮达成一致意见并同意按照一定的规则共同集资维修房屋的情况下，即可启动对房屋修葺和加固的程序。当然，房屋并非可以以修葺状态长期存在。随着科学技术的进步，可以测算房屋使用寿命以及通过修缮延长的房屋使用年限，在住宅建设用地使用权到期后，可以通过相关机构来评估房屋剩余使用年限以及可通过修缮手段延长的期限，最终以二者之和作为续期的期限，也即得出所谓的房屋安全使用期限，并且为了最大限度简化行政审批手续，最大限度地便民服务，使用权利年限续期一栏应明确标注出可延期至建筑物使用寿命终止为止，且明确需要修葺的次数。
第二，房屋安全使用期限内的续期应以无偿为宜。具体来说，一是根据所有权权能中的收益权能认定续期有偿不具有合理性，住宅建设用地使用并非纯粹私法意义上的所有权权能的行使，其承载着保障公民安居乐业的重大政治使命。作为国家代理人的人民政府，自然也应当对公民的居住权以及住宅建设用地使用权提供无条件的保障，任何一国政府都应当承担保障国民安居乐业的法定义务。⑩二是无偿自动续期不会导致资源分配的不平衡，房地产税的开征最终将承载抑制投资，防止房屋向少数人集中的使命。住宅建设用地使用权的续期问题本身并不承载调控的使命，抑制投资、实现“房子是拿来住的而不是拿来炒的”这一目标，实现社会整体利益需要借助的是房地产税的开征而非单纯的对有偿的自动续期制度的制定。三是无偿自动续期并不会降低土地使用效率、不会削弱国家对社会资源的调控能力，事实上房屋安全使用年限内的无偿自动续期主张在国家土地财政收入上与有偿续期并不会存在太大差异，且无偿续期本身并不会出现土地资源占有不公状态的凝聚化。一方面，无偿自动续期并非永久续期，在房屋重建的情况下，多于原住宅建设用地使用权出让期限的部分，仍然需要按照年金缴纳相应的土地使用费；另一方面，虽然建筑技术的发展使得房屋修缮、改造技术一直在提高，但是按照目前商品房安全使用年限多为50 年的设计以及客观上并不存在难以倒塌的建筑物，所以不用担心因为建筑物永久不倒塌而带来的土地固化问题。⑪
四是住宅建设用地使用权免费自动续期不会损害城镇和农村的无房户的合法权益，一方面，农村居民享有免费的宅基地使用权，无论住宅建设用地使用权续期是否免费都不会影响到农村居民对宅基地享有的使用权；另一方面，对于其他城镇无房户的利益保障上，国家在出让建设用地使用权时已经将取得的部分财政收入投入到公共服务事业之中，这些无房户虽然不能享受到住宅建设用地使用权续期的福利，但仍然可以通过国家再分配而取得“观念”意义上的土地财产权，并由此实现我国土地公有制要求的 “人民均享地权”的状态。因此，房屋安全使用期限内的续期应以无偿为宜。
第三，房屋安全使用期限内的无偿续期规则的具体设定。考虑到国家所有权的特殊性、城乡建设用地使用权制度的一体化构建、防止土地资源分配不均衡等诸多因素，笔者提出无偿自动续期方案，需要特别指出：一是无偿自动续期期限不等同于永久续期；二是无偿自动续期期限的确立与住宅建设用地使用权的出让期限无关，宜结合房屋安全使用年限进行制度构建。具体来说，房屋安全使用期限内的无偿续期规则应明确建设用地使用权人在房屋安全使用年限内可以免费自动续期；如果房屋无法修补则应当允许其重建，且重建后房屋的寿命如果超过剩余住宅建设用地使用权期限，则超过部分应当通过年金等方式收取相应的使用费。
5结束语
《民法典》规定“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理”，对于续期是否有偿规定为依照其他法律、法规办理，最终对续期是否收费作出了回避，实际上并没有避免公众对建设用地续期是否收费产生的不安心理，反而持续引发了民众内心的恐慌，在未来《民法典》的适用过程中，应当尽快出台相关司法解释，将续期收费与否作出更明确的指导，以安定人心、增加人民认同感，为更好地营造良好的营商环境打下坚实的基础。
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[1]石冠彬.再论民法典住宅建设用地使用权续期制度的立法构建[J].云南社会科学.2019第2期.
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[11]石冠彬.再论民法典住宅建设用地使用权续期制度的立法构建[J].云南社会科学2019年第2期.
注释：
①石冠彬.再论民法典住宅建设用地使用权续期制度的立法构建[J].云南社会科学，2019年第2期
②曹军建.靠什么历久不衰——英国土地租赁制度的启示[J].中国土地，2001年第2期
③田山辉明.日本物权法[M].陆庆胜译，北京法律出版社，2001.15.
④王强.我国城市住宅建设用地使用权续期问题研究[D]北京：首都经济贸易大学2015.18-19.
⑤詹展辉.马克思主义土地逻辑总结与应用——以住宅建设用地使用权为例[J].理论月刊.2017年第5期.
⑥董彪.规范分析视角下住宅建设用地使用权续期规则探讨[J].法学杂志.2017年第10期.
⑦ 蒲方合.国有住宅建设用地使用权续期期间土地使用权出让金探微[J]财会月刊.2018年第1期.
⑧侯学宾.从配得到所有：住宅建设用地使用权续期的逻辑重构[J].法制与社会发展.2017年第6期.
⑨叶剑平、成立.对土地使用权续期问题的思考[J].中国土地.2016年第5期.
⑩陈本寒、陈超然.住宅建设用地使用权问題之探讨[N].烟台大学学报（哲学社会科学版）.2017年第1期.
⑪石冠彬.再论民法典住宅建设用地使用权续期制度的立法构建[J].云南社会科学2019年第2期.