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片区综合开发模式投融资策略研究

发表时间：2021/6/15 来源：《基层建设》2021年第6期作者：陈东

[导读] 摘要：片区综合开发虽然不算一个新生事物，但是对于片区开发的投融资研究还很少。

        成都天府奥体城投资发展有限公司四川成都市 610000
        摘要：片区综合开发虽然不算一个新生事物，但是对于片区开发的投融资研究还很少。在片区综合开发过程中，涉及大量的征拆安置、基础设施和公服配套建设，具有投资资金需求量大、回收期长、公益性强等特点，如何采取有效的投融资策略为城市片区综合开发项目的投资建设和运营管理提供保障是研究的重点。
        关键词：片区开发；投融资策略；利益共享
        片区综合开发又称区域综合开发、城镇综合开发。片区综合开发在我国现行的法规政策中尚无统一和明确的定义，一般是指在符合国家及地方规划的前提下、对具有一定规模、相对成片的区域进行系统性改造、投资、建设、运营和维护。通常包括片区概念规划、城市设计、土地一级整理、基建公服建设、产业策划、招商引资、运营管理等，常见形式包括旧城改造、工业园区、产业新城、旅游特色小镇等。
        一、片区综合开发主要模式
        结合时代的发展特点，在城市建设及发展中，城市片区综合开发模式主要分为三种：第一种是授权经营模式（ABO）。ABO模式系北京市首创，创造性的提出授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）的ABO模式，政府与平台公司签署《授权经营协议》，平台公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供项目的投资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付经京投公司授权经营服务费，以满足其提供全产业链服务的资金需求；第二种是华夏幸福模式。华夏幸福通过自有资金投入片区开发建设规划馆，观光大道，生态公园，医院，学校，产业园引进企业入驻为地方政府带来增量税收，同时增加人口流入，产业聚集，增加地方政府土地拍卖收入。地方政府用多出的财政收入部分用来支付华夏幸福的初始投入。后面引进的产业服务增量再分成结算。同时华夏幸福具备排他性，园区内一级整理的土地可以招拍挂低价拿地开发回笼现金流，同时增加地方政府财政收入，也增加政府结算能力；第三种是TOD模式，TOD开发是以火车站、机场、地铁、轻轨等轨道交通及巴士干线的站点为中心，以400-800米为半径建立中心广场或城市中心，这个城市中心最大的特点是集工作、商业、文化、教育、居住等为一身，使居民和雇员在不排斥小汽车的同时，能方便地选用公交、自行车、步行等多种出行方式。
        二、片区综合开发的平衡机制
        片区综合开发不是一蹴而就的事情，是政府与企业共同参与、紧密合作、利益共享的长期过程。各利益主体之间充分发挥主观能动性，使片区内收入来源多元化，包括项目经营收入、特许经营权收入、土地收入、税收收入等，通过“土地增值、商业反哺”“存量不动+增量分成”的合作利益分享机制，回报地方政府与片区开发运营商对片区带来的增值贡献挂钩，进行封闭运作，政府不进行兜底，最大限度避免隐性债务风险。

        三、片区开发投融资存在的问题
        1、内容、权利边界不清晰
        在片区开发投融资项目管理中，存在着内容、权利界定不明确的问题。政府部门只是对片区的发展概念、目标进行分析，缺少对项目的具体规划，部分项目在执行之后面临资金资源不足的问题，从而给片区开发项目的管理带来限制。
        2、合作方经验不足
        片区合作方通常来自于地方政府的平台公司，存在着重建设、轻运营的问题，使部分项目的产业导入、产业发展流于形式，无法充分发挥项目引导的优势，为城市片区开发中的投融资管理带来限制。
        3、经营性收益无法覆盖投资支出
        片区开发中道路、公园、学校、医院、社区服务中心等公益性或准经营性投资占比较大，经营收入几乎没有，建成后还需要投入大量的资金进行运维，收益无法覆盖建设运营期的支出，给融资造成一定的难度。
        4、项目手续不齐全
        片区开发范围通常以平方公里为单位，开发区域面积大，土地指标有限，导致片区开发建设初期工程建设证件无法及时办理，导致很多先建后批的违章建筑出现，在资金强监管下，融资提款手续要件不齐全，直接影响融资的进度，耽误项目建设的进度。
        四、片区开发融资解决方式
        根据片区综合开发的发展模式，在投融资中为了降低风险，提高融资的整体效率，相关部门需要根据项目的需求构建如BOT、BOOT、BOO、ROT、O&M等运作模式，保证各个开发项目在政府的支持中，以公司作为载体，完善投融资管理方案，以保证各项工序的稳步进行。

        在片区开发初期，主要为区域内道路、景观等基础设施的投资，具有项目本身经营收益少，甚至没有收益的情况，通过金融机构融资较难。此阶段资金主要来源以自有资金和政府专项债资金为主，优选资本合作方，以股权合作开发和成本较高的险资等社会资本为辅助融资，辅以流动贷款补充流动性。并且政府方面在税收优惠、财政补贴方面给予优厚的政策，培育片区开发企业的壮大；在片区开发中期，已投运项目尚未盈利，仍处在培育期，企业自有资金已经消耗较多，投资强度和建设体量已经达到峰值，需要大量资金持续投入。优先选择国开行等政策性银行的长期、低息贷款和政府重大产业引导基金。对于土地等手续齐全项目，结合抵押贷款的形式保障资金需求；在片区开发成熟期，项目已具备稳定的现金流，融资的方式也比较多元化，可以通过资产证券化、融资租赁方式，加速资金周转，盘活内部存量资产，也可采取发行公司债、中票、短期融资券、IPO等多种融资方式，提升片区公司综合融资能力。
        五、片区开发主要融资方式
        1、PPP融资模式
        政府与选定的社会资本签署PPP合作协议，按出资比例组建SPV（特殊目的公司），SPV负责提供片区开发建设运营一体化服务方案，社会资本与金融机构参与PPP项目的方式也可以是直接对PPP项目提供资金，最后获得资金的收益。
        2、地方政府专项债券
        片区开发前期的大量基础设施建设，针对一部分有一定收益的公益性项目，向地方财政争取预算额度，策划包装成地方政府专项债券项目，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。
        3、政策性银行综合授信贷款
        国开行、农发行等政策性银行重点对基础设施、基础产业和支柱产业领域中项目建设进行支持，项目贷款适用于投资规模大、建设周期长、风险集中、社会性和公益性较强的基础设施、基础产业和支柱产业等领域，符合片区内基础设施建设资金需求的特点。
        4、发行债券模式
        在满足发行条件的前提下，可以在交易商协会注册后发行项目收益票据，可以在银行间交易市场发行永（可）续票据、中期票据、短期融资债券等债券融资，也可以经国家发改委核准发行企业债和项目收益债，还可以在证券交易所公开或非公开发行公司债。
        5、资产证券化
        资产证券化是指以特定基础资产或资产组合所产生的现金流为偿付支持，通过结构化方式进行信用增级，在此基础上发行资产支持证券（ABS）的业务活动。
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