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浅谈对于违规土地建设问题及整治对策

发表时间：2021/6/15 来源：《基层建设》2021年第6期作者：潘红彬

[导读] 摘要：随着城市的不断开发，集体土地未经征用就进行开发建设，以至影响到开发区各项建设事业的健康和长远发展。

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        摘要：随着城市的不断开发，集体土地未经征用就进行开发建设，以至影响到开发区各项建设事业的健康和长远发展。本文针对自然村违法占地、违法建设问题进行总结、反思，进而审视、分析，以探讨寻求整治对策。
        关键词：城市开发；集体土地；建设；规划；整治；对策
        随着城市的不断开发，使得不少地区处于城乡结合部，环境复杂、人员混乱、难于管理，容易成为违法占地、违法建设的高发区。集体土地未经征用就进行开发建设，再加上城郊“种房”、“圈地风”，造成违法建设呈愈演愈烈之势，以至影响到开发区各项建设事业的健康和长远发展。为此，我们认为非常有必要对自然村（尤其是城乡结合部）违法占地、违法建设问题进行总结、反思，进而审视、分析，以探讨寻求整治对策。
        一、各自然村集体土地违法建设的现状情况
        从违法建（构）筑物类型和所占土地性质、来源分析主要有以几下情况：
        1、村民个人自建的居住用房。
        2、种养殖等农村生产性和服务性用房。村民为了增加收入来源，都会自建一些房屋用于发展种养殖业和其它家庭性生产服务使用。
        3、“圈地种房”。由于受经济利益驱使，一些村民故意选在城乡结合部和征地开发建设边缘地带建设建（构）筑物，妄图在以后的征地拆迁中获得拆迁赔补。
        4、“以租代征”。即将村集体土地擅自出租建设厂房、仓库、堆场等。
        二、违法占地、违法建设成因分析
        （一）历史遗留问题
        村民目前居住使用的建成时间较长的房屋因历史政策原因一直没有办理用地和产权手续，或是手续不全、不规范。现在村民想补办房产证，或是由于人口增长居住需求以及房屋破旧老化等合理原因需要进行旧房改建、扩建（含加层）等，因上述手续问题直接导致现在也无法办理新的审批手续，只能违法建设。另外，由于以前对农村违法建设处罚政策缺失、监管不严，使得先建违章建筑至今得以安然生存，后起村民见有机可乘，便理由充足纷纷效仿，逐渐形成蔓延之势。
        （二）现有相关管理政策不完善
        近几年随着经济的发展，村民生活水平大幅度提升，对居住条件也有了较高的要求，且随着娶妻生子、分家立户、旧房改造等等，原房屋居住现状远不能满足需要。然而，由于报建审批渠道不畅通，程序繁琐，征地拆迁有关安置政策及后续工作滞后等“政策不通”情况，堵住了村民建房的门槛，致使村民住房要求与宅基地审批的矛盾日趋尖锐。
        （三）受经济利益驱使
        这是当前自然村集体土地违法建设泛滥和蔓延最主要的原因。村民有通过建设来发展经济和改善生活条件的迫切愿望。由于地处城郊，居住成本比较低，大量外来人口涌入，村民可以靠出租私房来获取稳定收益，特别是城中村的土地被征完后，出租房屋已成为他们的主要收入来源，在以后遇到征地拆迁时还能获得房屋赔补，是份“双赢”的“买卖”。而“以租代征”出租土地（或以地作股）却有着更强大的经济动因。随着我国市场经济的不断发展，土地价值不断升高，农民的土地一旦被征，依照法律规定只能一次性领取征地补偿费。而“以租代征”出租土地，即比自己搞种养业的收益要好，同时还能保持土地所有权不变。土地相关部门调查显示，73%的农民愿意或比较愿意以“以租代征”的形式出租土地。对用地企业来说，“以租代征”可以绕过农用地转用计划指标限制，不办理用地审批手续，可以更快捷便利地取得建设项目用地，并且大大降低用地成本。因此，“以租代征”则是份“互惠互利”、“可持续发展”的“生意”。
        （四）许多干部群众法律意识淡薄，传统观念浓厚
        因地处农村环境限制，大部分村民对《城乡规划法》等法律法规知之甚少，不认为自己建房是违法行为，更没有意识到违法建设的严重性和危害性。
        1、传统观念和社会意识滞后。长久以来，农村建房只要村委会同意就可以建设，至于建设选址、设计、结构、面积等规定更是没有过多限制，致使村民现在仍然认为在自己院内或房屋原址上建房合情合理，政府无权干涉；用自己的钱，占自己的地，盖自己的房，不偷、不抢、不犯法等等。由于这些传统观念和社会意识的相对滞后，在主观上为违法建设行为起到了推波助澜作用。
        2、村队领导干部带头违建，提供了错误的示范效仿作用。

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不少村队集体面临着经济发展的压力，村干部是村民直选产生的，只有为广大村民谋利益才能得到大家的支持。所以，一些村干部利用集体经济建设留用地和租用整合村民的承包地盖厂房、建市场出租，或是直接把土地外租他人建设，以增加收入。由于办理建设用地产权各项规费较高，或是土地性质不符合产业政策不能办理，所以一般都不会去办理建设审批手续。
        3、抱团违建，“法不责众”。一些村民明知道擅自占地建房是违法行为，但看到别人也在建设，甚至以此牟得了利益，于是产生了从众心理，就抱着“谁不抢建谁吃亏”、“要拆一起拆’’的心态，也加入了违法建设的队伍。还有的村民甚至私下沟通，统一行动，抱团建设，认为“法不责众”、试图以“集体”力量与相关执法监察部门抗衡。
        三、解决违法占地、违法建设问题的整治对策
        应采取疏堵结合、综合治理的方式，从产业政策、规划控制、土地储备、资金引导、执法监察、违建拆除、征地拆迁以及环境改善等方面寻求整治对策,加快城乡统筹，促进和谐发展。
        （一）坚持先规划，后开发
        1、规划是龙头，规划是基础，规划也是关键，规划编制工作要走在各项工作的前面。所以，应加强对村庄的规划控制力度，及时编制村庄详细规划和近期建设规划，要“因地制宜，因村制宜”，规划模式不搞“一刀切”。
        2、做好集体土地利用规划和布局，明确各地块使用条件，安置或留出适当的土地，用于城乡结合部村庄发展符合国家政策的产业，解决好零星的生产、生活留用地的整合，按推进城乡一体化进行规划建设。
        3、严格城市、村庄规划的实施，树立规划的权威性和唯一性。
        4、加大对乡村规划编制的各项投入，特别是人员和财政支持。
        （二）适时调整政策，切实解决农村集体建设和群众住房需要
        1、应根据相关法律法规，适度放宽农村建房审批制度，制定完善相应的配套办法，规范村庄私房建设的行为。应尽快出台新的农民住宅报建管理规定和宅基地分配管理办法，对于居民点如何设置，无房户、危房户、征地拆迁户如何安置，哪些可建私房，建设程序等要一一作出明确规定，鼓励村民“上楼”的优惠政策，使有限的建设用地资源发挥出更大的产出效益。只有合理引导居民建房，做到堵疏结合，才能压缩非法建设空间。
        2、加快农村集体土地和村民私房的确权、发证工作，妥善解决历史遗留问题。可由房产、规划、国土等部门联动，尽快完善开发区旧村的确权和农村生产、生活留用地确认、登记、发证等手续，重新开展私房普查登记，对未严重影响城市规划的私房准许补办相关证件，为规划先行作好准备，为流转和建设打下基础。
        3、制定农村集体建设用地使用和流转的相关政策，严格执行土地储备制度。根据用地位置，应突破农村集体建设用地（包括旧村场）用地功能的限制，凡符合规划的，用地功能上都给予支持，宜工则工、宜商则商、宜住则住。可逐步推行通过“招、拍、挂”等形式解决集体土地使用权随意流转、使用性质任意变更及管理权限不清等突出问题。
        4、正确引导建设资金投入，规范村集体经济建设留用地的开发使用，积极支持农村发展第三产业用房的建设，提高集体建设用地的经济产出效益。
        5、完善征地拆迁安置工作机制和内容：
        ⑴对于需采取回建房措施安置的，必须先解决落实用地、报建手续，再实施征地拆迁；
        ⑵及时做好拆迁回建项目详细规划，严格实施，有条件的可通过招投标选定有实力的开发建设单位，统一规划，分期实施，配套建设；
        ⑶取消对新建违法建（构）筑物拆迁补偿的政策，对建成使用时间相对较长的违法建（构）筑物也要逐步降低补偿标准。
        （三）加大执法监管和处罚执行力度，依法打击违法建设行为
        查处违法建设，重在严控，尽一切努力把违法建设扑灭在萌芽状态是关键。对已经建成的违法建设，应区别对待，依法处置，该拆除的立即拆除，该没收的马上没收，该罚款的从严罚款，该补办手续的给予补办手续。要想加强对自然村违法占地、违法建设行为的监管，确保城乡规划的正确实施，还必须进一步制定和完善严控违法建设的执法监察制度，建立长效化管理机制。
        参考文献：
        [1]严欣.城乡规划中的布置浅析[J].建筑技术开发，2005，1(32)：34～36.
        [2]林燕红.有关中小城市改造处理的几点讨论[J].陕西建筑，2006，4（130）：38～41.