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土地整理项目后期管护工作分析探讨

发表时间：2021/6/15 来源：《基层建设》2021年第6期作者：钟云山1 徐云华2 林永庆3

[导读] 摘要：土地整理工作事关耕地保护大局，土地整理项目后期管护是否到位，事关农业增效、农民增收和生态改善。

        1.寿光市土地储备中心山东寿光 262700；
        2.寿光市自然资源和规划局开发区所山东寿光 262700；
        3.寿光市不动产登记中心山东寿光 262700
        摘要：土地整理工作事关耕地保护大局，土地整理项目后期管护是否到位，事关农业增效、农民增收和生态改善。本文从我国土地整理项目后期管护现状入手，分析了“重实施、轻管护”问题存在的三个方面原因，从健全法规制度、完善体制机制、强化资金保障等方面提出了加强后期管护工作的对策建议。
        关键词：耕地保护；土地整理；后期管护
        土地整理是耕地保护的重要手段，是落实占补平衡制度的重要途径和方式，对于当前和今后一个时期守住我国耕地红线，确保实有耕地数量基本稳定、质量有提升至关重要。土地整理项目后期管护一直是耕地保护工作的“短板”，长期被忽视，需引起各级高度重视，并采取切实可行的措施予以解决，从而将土地整理项目真正办成长期造福于民的“民心工程”。本文探讨了土地整理项目后期管护的现状，分析了存在的问题不足，有针对性地提出了加强后期管护工作的对策建议。
        1土地整理的涵义及重要内容
        土地整理是指按照国土空间总体规划要求，通过工程、生物、农艺等措施，对田、水、路、林、村进行整治，以提高耕地质量和土地利用率，增加有效耕地面积，改善农业生态条件和生态环境的活动。土地整理的内容可分为两大类，即农用地整理和建设用地整理。我国目前主要开展的是农用地整理，本文仅探讨农用地整理，其主要内容包括：农用地内部结构优化调整，地块规整和归并零散土地；平整土地，改良土壤等；道路、沟渠、林网等基础设施建设和配套设施建设；等等。据原国土资源部发布的数据，2017年，全国开展并验收土地整理项目1.64万个，建设总规模为162.63万公顷，新增耕地22.73万公顷。项目的实施，直接促进了农业增效、农民增收和生态改善，为决战脱贫攻坚和全面建成小康社会发挥了重要作用。
        2土地整理项目后期管护现状
        长期以来，国家法规政策层面一直对土地整理项目后期管护未做制度性规定，存在着“重项目实施、轻后期管护”的问题。对项目立项、规划设计与预算、实施和竣工验收等环节管理比较严格，但对项目验收移交地方政府和村集体之后，其后期管护和效益发挥情况关注较少，也很少进行绩效评价。土地整理不仅在于增加耕地面积、提高耕地质量，更在于能否持续发挥项目效益，长期造福农民群众。由于后期管护跟不上，导致耕地质量退化、耕地违法占用、林木死亡、道路损毁、水利电力设施损坏等问题发生，直接损害项目区群众利益，不仅造成财政资金的巨大浪费，也严重损害党和政府的形象，使“民心工程”变成了“窝心工程”。综合分析，导致这一现状的原因主要有以下三点：
        2.1缺乏法规政策有力支撑
        现行《土地管理法》《土地管理法实施条例》对土地整理项目后期管护均无明确规定，各地出台的地方性法规、政府规章中单列条款的也非常少，仅山西、浙江、山东等地出台地方性法规，其他多为政府及相关部门规范性文件，对地方政府及其相关部门、村级组织的约束力较差。此外，这些政府及相关部门规范性文件操作性不强，在基层难以实际执行。
        2.2工作体制机制不完善
        项目竣工验收后，项目承担单位在移交上“一移了之”，接管方接收后，无人员、技术、资金保障，存在“接不住、接不好”的问题。后期管护时间跨度长，管护内容多，有的地方明确由乡镇政府、村委会负责，但是镇村两级干部人员少、事务多，根本无力承担此项职责。

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有的地方明确由自然资源部门的基层所负责，但是也存在人员少、业务工作繁重的现实情况，加之巡查面积大，也同样无法实际承担此项职责。
        2.3管护资金落实不到位
        抓好后期管护，非常关键的是资金有保障。开展日常巡查、维修维护都需要经费保障，目前各地在项目经费中单列后期管护资金的非常少，一般要求镇、村自筹解决，但目前镇、村两级经费非常紧张，根本无法保障。有的地方仅原则性提出管护资金可通过预算从耕地占补平衡指标收益、土地出让收入中统筹安排，但无具体标准要求，导致无法落实到位。仅有山东、浙江等省规定，在项目预算中按不低于投资总额1%计列后期管护资金。
        3加强土地整理项目后期管护的对策建议
        3.1建立健全法规制度
        制度是管总的、管根本、管长远的。要推动国家、省级、地市层面相关立法，在法律、行政法规、地方性法规和政府规章中，增加关于土地整理项目后期管护的条款，明确管护主体、管护资金来源、考核监督等内容。推动县（市）、乡镇、村层面制定操作性强的具体实施办法，进一步明确管护主体、管护责任、管护内容，明确资金来源及分配使用办法、考核监督及奖惩细则，真正让后期管护工作有法可依、有章可循。
        3.2完善工作体制机制
        要建立以乡镇政府主导，村级组织为主，财政、自然资源部门监督指导，专业公司施工的后期管护工作体制，完善工程移交接收、日常巡查、问题受理反馈、维修维护施工、质量监督和资金申请、审批和拨付工作机制。同时，加强对后期管护工作的考核监督，严格落实政府耕地保护目标责任考核，将后期管护效果作为重要考核指标；要将后期管护工作列入上级党委对县乡村党组织的巡察监督内容，促进问题整改和工作提升；财政、审计部门要加强对后期管护情况的审计，并对发现的问题进行反馈整改和跟踪问效。要将管护工作纳入乡镇党委政府对村级组织和村干部的考核内容，管护效果直接与村级评先树优和村干部工资挂钩。村级组织要将后期管护工作纳入《村规民约》，结合“田长制”的推行落实，将管护效果与村民福利发放和好党员、好媳妇、文明家庭等先进评选挂钩。
        3.3强化资金支持保障
        要充分调动各个层面的积极性与主动性，改变仅靠财政资金解决的被动局面，建立项目预算预留资金、县乡耕地保护财政激励资金、村集体出资、受益农户出资等相结合的管护资金保障体系。县级政府要制定管护资金从耕地占补平衡指标收益、土地出让收入中统筹安排的具体办法。项目预算编制时，要按不低于投资总额1%，计列后期管护资金。按照“谁受益、谁负担”的原则，对机井等一些具有较好经济效益的工程设施，通过有偿使用的原则来搞好维护，对后期管护中产生的水工建筑维修费、沟渠维护费、设备检修费等，可以向直接受益的农户收取。后期管护资金要专账核算、专款专用，严禁截留、挪用或挤占，确保专项用于新增耕地的后期管护和地力培肥。
        4结论
        十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。土地整理作为耕地保护的重要手段，必须要加强土地整理项目实施的全过程管理，特别是要抓好项目验收后移交地方的后期管护工作，要通过建立健全法规制度、完善体制机制、强化资金保障等措施，巩固提升土地整理项目的经济、社会和生态效益，打通为民造福的“最后一公里”，真正把土地整理项目办成“民心工程”。
        参考文献
        [1]寿光市地方史志研究中心.寿光年鉴（2020）[M].北京∶九州出版社，2020∶270-276
        [2]郭恒宇.平阴县耕地后备资源现状与开发复垦探析[J].山东国土资源，2012，28(3)∶59-60
        [3]崔传宝，荀杰.济南市土地开发整理工作成效与做法[J].山东国土资源，2009，25(10)∶56-57