西北政法大学 经济法学院
摘要：纳税人对我国的财政收入做出了巨大的贡献，但就现行预算法的相关规定以及预算实践来看，纳税人所享有的权利并未得到足够的重视。同时伴随着纳税人公民意识的逐步觉醒，公共预算的脚步加快，这些都要求我们必须让纳税人足够的参与到预算活动中，使预算活动更加公开透明。故本文通过对纳税人在现预算法中享有的权利入手，再学习借鉴相关学者的理论学说之后，从应然的角度对纳税人在预算制度中所应享有的的知情权、参与权与受救济权进行建议，认为应该明确纳税人的这三项权利，并通过构建合理的制度体系来保障其得以实现。
关键词：预算；预算制度；纳税人权利
一、问题的提出
纳税人是我国税收法律关系的重要主体，也是国家财政的主要承担者。国家财政收支的运行是否稳健，国家预算制度是否良好发展与纳税人的权利是否获得有效的保护，义务是否得到切实的履行，有着密不可分的联系。纳税人的权利是指纳税人在依法履行纳税义务时，由法律确认、保障与尊重的权利和利益，以及当纳税人的合法权益受到侵犯时，纳税人所应获得的救助与补偿权利。目前，在税收征管法中已经明确的规定了一些纳税人在税收征收过程中享有的一些权利。但在与我国税法同样具有强烈的公法色彩的预算法中以及在该领域对纳税人问题的研究上，往往只重于纳税人的税收负担和履行纳税义务等方面，经常忽视了对纳税人权利的研究。随着时代的发展，纳税人意识的逐步觉醒，不管是基于人权保护层面，还是在国民主权的角度上，再或者是纳税人以公共物品理论为基础对应享有的权利上，预算法领域纳税人的权利研究都越发的显得重要。
二、我国预算法中纳税人的权利
我国的预算活动主要是通过预算法来进行调整规制。从我国预算法的相关规定来看，体现纳税人权利的方式主要有两种，直接体现和间接体现。直接体现是指法律明确规定纳税人享有某种明确的权利，允许纳税人作出某些行为或者要求他人作出相应的行为。间接体现是指，通过民主集中的方式，经由人民代表大会所行使的权利，这种方式主要体现在人民代表大会所享有行使的职权或权力上。我国《预算法》全文101条，除了通过人民代表大会来间接行使的方式之外，较明确规定纳税人权利的条文仅有三条。
（一）建议权
《预算法》第四十五条规定：“ 县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。”该条规定的目的在于更好的听取纳税人的相关意见，推动预算活动的民主化。纳税人可以经由各种方式将自己的意见反映给县级以及县级以下人民代表大会代表以参与国家的相关预算活动。
（二）知情权
我国《预算法》第八十九条规定：“县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。”该条规定对政府预算执行以及其他财政收支的审计工作报告社会进行公开。将政府公开的预算信息限于预算执行以及其他财政收支的审计工作报告，这使得纳税人仅能就预算执行的结果进行监督，而对于预算的编制过程，编制依据的原则等都无法获知。
（三）监督权
《预算法》第九十一条规定：“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。接受检举、控告的国家机关应当依法进行处理，并为检举人、控告人保密。任何单位或者个人不得压制和打击报复检举人、控告人。”该条是纳税人监督权最明确的法律依据。预算法赋予公民、法人以及其他组织以监督权，对政府的预算活动进行监督。但该条虽然明确了纳税人享有监督权，但从实践来说，纳税人的监督权如何得以实现却缺乏相应的配套制度。
综上所述，在我国预算法律制度中，纳税人的权利并未得到足够的重视，仅用了寥寥几笔了对纳税人的知情权，建议权以及监督权做出了规定，很多特别重要的规定并未规定，仍处于缺失的状态，较为明确规定的几项权利也因缺乏相关的配套制度而难以实现。
三、我国预算活动中纳税人权利的完善建议
我国预算法对于纳税人在预算活动中所享有的权利作出了一些规定，可这些规定仍旧无法保证纳税人的相应权益。纳税人的作用在预算活动中并未得到明显的发挥，其重要地位也得不到保障。故在预算制度中还应该完善增加纳税人的一些权利。
（一）预算知情权
知情权是公民参与预算活动具有的基础性权利，现行的预算法通过对政府的审计报告等材料公开的规定从侧面反映了纳税人具有一定的知情权，但这些规定远远不能满足需要。预算活动是由政府主导的，纳税人知情权的得以保障与政府信息公开密切相关。在我国的预算制度中，政府对预算执行和其他财政收支的审计工作报告向社会公开。各项审计工作报告的公开仅仅是预算活动即将终结的产物。对于纳税人来说，起到的更多是对预算活动结果进行监督的作用，而对于预算编制等过程，纳税人更多的还是处于不知情的状态，无法全面的参与其全过程。所以，要做到预算公开，保障纳税人应有的知情权，不仅需要做到公开预算执行与相关财政收支的审计工作报告，同时还应该延伸到预算决策的公开，预算结果的公开乃至预算编制的公开。其一需要以立法的形式明确纳税人享有知情权，明确纳税人知情权的内涵以及相应的权利内容。其二需要扩大完善政府的信息公开，明确政府信息公开的范围，实现从预算编制，预算决策，预算执行乃至决算各个过程的公开，使纳税人能够获得充分广泛全面且准确的预算信息以及材料。其四在政府信息公开的同时，应该培养纳税人的权利意识，大力宣传纳税人所享有的权利，使纳税人能够意识到自己的主体地位。
（二）预算参与权
我国预算制度中仅规定了在县级以及乡镇级人大召开审查预算草案前，人大代表应该听取纳税人的相关意见。从预算实践过程来看，“温岭模式”通过民主恳谈的形式使公众参与到预算决策中来，开启了我国参与式改革的序幕。但这也主要集中于基层政府，同时预算参与的主导权也掌握在政府手中。笔者认为，由于预算活动是从预算编制、审批到执行、绩效评估循序渐进展开的过程，因而，纳税人预算参与权的规范化设置可以与预算过程衔接，形成与不同运行环节相匹配的参与权具体形态：预算编制参与权、预算审批参与权、预算执行参与权、预算绩效评估参与权。在预算编制阶段，纳税人可以在政府预算信息公开的基础上，对预算资金配置等预算编制的主要内容进行讨论提出意见。在预算审批阶段，在人大对预算草案进行审批前，解决纳税人就预算草案所产生的疑问，听取纳税人的相关意见。在预算执行阶段，纳税人对预算执行的过程和结果进行监督，确保预算方案能按照审批通过的方案来进行。预算执行的效果如何，公众应该最有发言权。故在预算绩效评估阶段，纳税人应该充分的参与其中，可以通过听证，调查问卷等方式来进行参与评估。
（三）受救济权
受救济权也应该与纳税人参与预算活动的全过程相衔接。纳税人所监督的是强有力的政府机构的活动，而纳税人处于相对弱势的地位。再加之现存法律并未明确规定纳税人如何得到救济的情况下，常常会出现纳税人的合法权益遭受到侵害而得不到救济的情况，纳税人的很多权利形同虚设。在保障纳税人的受救济权时，可以通过纳税人诉讼制度来得以实施。纳税人诉讼制度是指公民可以以纳税人的身份就税款的征收、减免以及使用等问题向法院提起行政诉讼，这将不仅仅为纳税人在税款征收过程中遭受的不法侵害提供了救济，同时将纳税人监督以及救济由征收活动扩大到税款的使用，是纳税人监督政府合理征收、使用税款的司法手段。
参见江必新、肖国平：《论公民的预算参与权及其实现》，《湖南大学学报》2012 年第 3 期，第 133 页。
参见顾妍，《论预算法视野下的纳税人权利--浅谈预算制度中的纳税人权利》，《法制与社会》，2007年第12期