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国土空间规划体系下的城市规划传承与融合李亚宽

发表时间：2021/6/16 来源：《城市建设》2021年6月作者：李亚宽

[导读] 近年来，经济快速发展，社会不断进步，在国土空间规划体系框架之下，城市规划将以什么形式存在和发展是一个亟需研究的课题。在推进生态文明建设和实行“五个统筹”的发展背景下，融入国土空间规划体系是我国城市规划发展的必然，这既是城市规划职能变迁的规律，也是世界各国空间统筹治理的基本趋势。

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摘要：近年来，经济快速发展，社会不断进步，在国土空间规划体系框架之下，城市规划将以什么形式存在和发展是一个亟需研究的课题。在推进生态文明建设和实行“五个统筹”的发展背景下，融入国土空间规划体系是我国城市规划发展的必然，这既是城市规划职能变迁的规律，也是世界各国空间统筹治理的基本趋势。城市规划要融入国土空间规划体系，必须做出适应性调整和改变，而国土空间规划既要约束城市规划的行为框架，也应当吸收其优秀成果和经验，还要为城市规划的发展提供必要的支持平台。为此，本文提出在市国土空间规划体系中设置城市规划专项，作为促进城市规划与国土空间规划体系融合的体制性解决方案。国家治理方略和公共政策是国土空间规划的基本属性，城市规划要紧紧围绕核心职能，在融合中推进自身改革与发展。
关键词：国土空间；规划；城市规划；传承；融合
        引言
        当前，在我国国土空间规划中，囊括了城乡规划、主体功能区规划等空间的融合，以期通过多空间规划的合一来体现国土空间规划的指导作用。随着相关意见的发布，国土空间规划依托于政策制度进行顶层设计的完善，为我国空间规划领域发展提供了支撑。作为人类经济活动开展的密集地区，城市的规划建设有助于推动我国经济发展，为小康社会的全面建设打下基础。随着空间规划愈发受到人们的重视，国土空间规划中城市已然成为主要阵地，需依据对国土空间规划特征的揭示，结合对城市规划优势的掌握，采取相关建议措施进一步促进城市规划在规划体系改革中作用的发挥。
        1城市规划概述
        ①城市规划学科兴起，相较于地理学等学科，城市规划学发展时间尚短，国外针对城市规划学的研究起源于对“城市病”的治理。工业革命时代，人口大批量地涌入城市，加之工业机器的普及应用，导致城市环境愈发恶劣，普遍存在交通拥堵、空气污染、居住环境恶劣等问题。至此，1909年首部规划法诞生，为现代城市规划的发展打下基础。而我国城市规划学的形成起源于20世纪初。1953年，中央对工业城市规划工作作出明确指示，1956年颁布的相应法规中重点阐明了城市规划的必要性。同年，教育部在招生目录中纳入城市规划，至此，城市规划成为一门独立专业。1992年，中国城市规划学术委员会经国家建设部批准晋升为城市规划学会。②以解决问题为导向的城市规划，城市规划学术具体囊括环境、行动、问题以及变化研究方向，以下为具体分析：环境。城市规划学科中包含对自然环境、建成环境的研究，即城市复杂的空间与场所对自然、建成环境的影响。问题。城市规划的核心研究点在于社会冲突、城市化以及城市发展等复杂问题的研究。行动。行动即实践与实施，相较于其他学科而言，城市规划侧重于利用实践行动去解决相应问题，立足于问题解决导向，规划师进行问题的提出、分析以及解决，而在实际解决中，对变革与实践实施格外关注。变化。城市规划中重视对变化的评估，即在规划期间试图对变化和未来进行预测，以此为依据构建相对应的物质程序与制度。同时，依托于模型构建进行变化情景的模拟，以期进行行动结果的预测，或者依托于数据的收集分析，精确地体现出场所变化的动态过程。
        2国土空间规划体系下的城市规划传承与融合
        2.1融入国土空间规划体系是城市规划发展与改革的动力
        国土空间规划是城市规划发展进步的培养皿。我国长期构建的城市规划体系支撑了城市乃至更广域的空间管制职责，覆盖了城市远景战略和微观建设各领域的治理，支持了城市规划自身职能的持续扩展，然而也让城市规划不堪重负。城市规划感知的触角伸得再长，也总是以城市肌体为中心，在可持续发展和生态文明建设的重大考量之下，国土综合开发与整治重心的转移势必对城市规划形成结构性约束。

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城市规划是否应当承担区域发展的战略策划，传统城市规划能否为解决经济社会发展问题提供决定性支持，很多业内人士都在深刻反思。即便在城市内部空间管控中，城市规划在物权保护、市场经济体制的衔接等领域，也不同程度地存在短板。人类对生存和需求空间的构建注定要从城市扩展到区域，而且要区分开发与保护的不同单元和不同层次。城市规划融入国土空间规划体系，也是城市空间在国土空间中的重新定位过程，需要在更宽广的学术和政策体系内寻求新的方法论和制度设计。
        2.2凸显城市规划在国土空间规划中的重要价值
        针对国土空间规划中城市规划导控作用的发挥，主要是在空间总体规划中进行城市总规的强化，以三大主导功能分区、“三线”约束为依托，体现城市规划的导控作用。遵循综合性原则进行城市总规，秉持效益统一原则，即经济、社会、生态效益统一，凸显规划中的以人为核心，做到在城市规划中进行资源配置优化、民生改善。同时，城市规划务必做到“五个量”，即框定总量管控、盘活总量管控、质量强化管控、优增量管控、限定容量管控，并以此为前提，进行城市文化特色、功能定位、建设管理等因素的综合分析，做到城市规划兼顾城市品质提升、转型发展，并显著改善城市人居环境，满足城市的可持续发展需求。另外，重视对城市规划底层管控作用的体现，即城市规划需做到街道层面的全面落实，确保城市规划与民众持续增高的生活需求相契合。深入分析、调研民众多元化的空间需求，在尊重产权制度的前提下，进行空间资源的合理配置，重视对物质空间的高质量供给，实现对宜居、舒适城市空间的高品质打造。在实际城市详规中，城市空间产品以土地为核心，进行产品类别、品质、区位以及建设时序的结构性管控，明确城市公共产品提供是否存在短板并加以补齐，确保微观层面的城市规划满足民众的具体空间需求。
        2.3新城建设同时加强老城更新
        城市规划建设重点都是新城建设，建设绩效容易显现。但城市在发展过程中遗留许多历史悠久的老城，部分老城区由于建筑老旧、设施配套不完善，严重影响了城市的整体风貌与人民的生活水平。由于绩效不明显，很多城市热衷于新城建设，忽视了老城区更新改造。在中央城市工作会议提出“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”，在框定总量的大前提下，城市的规划和建设应注重对老城区的更新改造，对老城区的更新不仅能够提升城市的环境品质，方便人民的生活，同时也是对城市中土地资源的再次整合利用，盘活低效用地，极大地提高城市土地利用效率。
        结语
        总而言之，国土空间规划体系的构建具有实践性、系统性等特点，作为现阶段我国特色社会主义发展的核心目标之一，如何强化城市工作的系统性，促进城市规划建设的推进效果，已然成为规划师重点研究课题。对此，需重视在城市规划中以国土空间规划为框架，进行城市规划机制与体系的优化与细化，做到在实践城乡规划中进行国土空间规划的融合，培养满足现代城市规划需求、具备管理和建设多技能的综合性人才，促进城市规划引领作用的发挥，进而为城市规划的发展提供保障与支撑。
参考文献
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[5]黄万状，陈怀录，汪永臻．基于用途管制视角的中国空间规划体系构建研究[J]．中国农学通报，2019，35（12）：46-53．