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关于集体经营性建设用地入市规定及相关问题考虑

发表时间：2021/6/16 来源：《城市建设》2021年6月作者：李宝玺

[导读] 新土地管理法明确了集体经营性建设用地可以入市，本文通过梳理集体经营性建设用地入市相关规定，提出集体经营性建设用地入市应注意的相关问题及讨论，便于为推进集体经营性建设用地入市提供相关建议。

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摘要：新土地管理法明确了集体经营性建设用地可以入市，本文通过梳理集体经营性建设用地入市相关规定，提出集体经营性建设用地入市应注意的相关问题及讨论，便于为推进集体经营性建设用地入市提供相关建议。
关键词：集体经营性建设用地入市规定、问题
        一、新土地管理法对集体经营性建设用地入市的相关规定
        新土地管理法对集体经营性建设用地入市做出以下规定：
        （一）土地利用年度计划应当对集体经营性建设用地作出合理安排
        第二十三条　各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。
        土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。
        （二）集体经营性建设用地入市条件
        第六十三条　土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。
        前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。?
        通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。
        集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。?
        （三）集体建设用地用途的确定
        第六十四条?集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。
        （四）集体经营性建设用地使用权的收回
        第六十六条?有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：
        （一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；
        （二）不按照批准的用途使用土地的；
        （三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。
        依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
        收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外。
        从以上可以看出集体经营性建设用地入市，应确权登记，明晰产权；界定清楚入市范围；做好土地利用总体规划、城乡规划；土地利用年度计划应当对集体经营性建设用地作出合理安排，同时，对集体经营性建设用地流转、收回做了相关说明，但相关具体配套政策还不健全，集体经营性建设用地入市仍有相关问题需考虑。
        二、相关问题的考虑
       （一）考虑对国有建设用地市场的影响
        集体经营性建设用地入市会改变了以往单一供地模式，势必对同区域类似国有建设用地出让市场造成一定影响，故应结合所在区域实际情况，对集体经营性建设用地供应时序、供应范围、供应用途、供应数量做好规划安排，统筹两种供地模式，避免对类似国有建设用地市场造成较大影响，便于土地资源节约集约高效利用。

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        （二）如何利用好存量集体建设用地
        长期以来存量集体建设用地利用情况一般来讲都比较粗放，且利用效益较低，故集体经营性建设用地入市，如何利用好存量集体建设用地是一个重要课题，所在区域应摸清楚存量集体建设用地数量、分布情况、利用情况、存在的问题，明确哪些可以入市、哪些不可以入市，入市后如何利用，如何有针对性提高存量集体建设用地集约度及利用效益。
        （三）收益如何分配
        收益如何合理分配是集体经营性建设用地入市面临的核心问题，主要涉及到政府与村集体、不同村集体之间以及村集体与集体成员间三个层次的收益分配。
        收益分配直接影响到集体村民的权益，只有充分村集体与集体成员利益的前提下，入市交易才能开展，故应充分征求村民委员会意见制定分配方案，征得村民大会2/3以上村民表决同意后，进行公示、批准实施。原试点区均按照国家政策因地制宜地规定土地增值收益调节金的征收比例，对收益在各主体间进行分配；目前，各地集体建设用地基准地价的制定，进一步明确集体建设用地使用权价格，但入市收益如何合理分配仍有不同争议，根据具体区域情况制定切合实际收益分配规则，将有利于各方利益的保证，促进集体经营性建设用地入市。
        （四）入市相关政策配套完善
        尽管土地管理法指出“集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”但目前具体办法还没出台，这就需要各地结合实际情况，依据土地管理法、相关法律法规及试点地区的政策经验，制定出相关的配套政策，明确入市各方当事人权利与义务及相关问题的解决处理办法，为集体经营性建设用地入市及流转做好政策保障。
        （五）如何保证集体建设用地基础设施配套
        在国有建设用地出让中，县级以上地方政府作为出让人，对基础设施配套负有义务，一般供地之前进行基础设施配套建设，因人民政府同时具备市政管理职能，该义务的履行没有法律和现实上的障碍。
        而在集体土地出让中，出让人是集体经济组织，并不具备市政管理职能，最多可以承担协调职责，且很多集体建设用地分布较为偏僻，基础设施条件较差，如何保证出让集体建设用地基础设施配套，是否引入地方政府或其职能部门作为出让合同当事人，赋予其基础设施配套的义务？如果不能，由此导致的出让合同无法履行的后果如何承担？
        （六）与集体建设用地征地补偿标准的衔接
        在集体建设用地基准地价制定前，集体建设用地的征收补偿，以往都参照当地制定的征地区片综合地价给予土地使用者补偿，价格相对较低，而集体建设用地基准地价制定与公布实施明确了不同类型集体建设用地的价格，且价格较征地区片综合地价高，集体建设用地征收补偿标准应按照参照集体建设用地基准地价执行，但同时与征地区片价中相关规定衔接好，并做好相关解释，别出现因公共利益征收集体土地难的局面。
        结语：
        综上，《土地管理法》的修订对于促进我国乡村振兴和城乡融合发展具有重大意义，构建了对集体经营性建设用地入市交易及管理的基本法律框架，固化了前期的试点成果，但是对于入市实践中的相关问题仍然需要进一步出台较为详细的法规、部门规章等配套性文件，才能推动集体土地有序、规范的参与市场交易，保护和协调好各方的利益，促进农村经济发展。
参照文献：
[1]《中华人民共和国土地管理法》（根据2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》第三次修正）。