李奇1 迟永祥1，曹海洋1，吕稼辉1，周辉2
1国家海洋局烟台海洋环境监测中心站 264006 2国家海洋局石岛海洋环境监测站 264306
摘要：海洋空间规划“多规合一”是基于海洋空间规划现状的协调，是合理配置海洋空间资源、促进海洋国土资源集约利用以及提高政府行政效率的手段。本文通过分析国内外海洋空间规划发展现状，结合目前我国国土空间规划“多规合一”试点经验，提出了我国海洋空间规划“多规合一”可能存在的问题，并针对这些问题提出了对策措施，以期能为我国海洋空间规划的进一步发展提供借鉴。
关键词：海洋空间规划；“多规合一”；海洋生态系统
一、我国海洋空间规划现状
1.1海洋空间规划体系
我国的海洋规划体系由四大体系，三项制度，两套机制和一个系统构成，四大体系即海洋规划分级分类、法律法规、编制运行和技术标准体系；三项制度即海洋规划咨询评估、影响评价和社会参与制度；两套机制是海洋规划衔接协调和管理监督机制；一个系统即海洋规划管理信息系统。海洋空间规划是海洋规划体系中的重要组成部分，对我国的海洋空间发展具有战略指导作用。海洋空间规划是人类基于海洋空间做出具有的战略性和前瞻性的规划，在促进海洋经济可持续发展、协调生态环境与人类开发活动冲突以及开发利用者之间矛盾等方面有重要作用，包括海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海岛保护规划等，是对我国海洋空间的利用与保护。海洋空间规划有不同的时效、空间范围、规划层级等，目前已取得良好进展，初步建设了以海洋主体功能区规划和海洋功能区划为基础，区域建设用海规划、近岸海域防治污染规划、海岸带保护与修复规划等近海空间规划以及海岛保护规划、海洋生态红线等海洋保护规划为框架的海洋空间规划体系。
1.2海洋空间规划面临的问题
（１）我国海洋空间规划的上位规划与下位规划不协调。例如，当海洋主体功能区规划和海洋功能区划落实到基层时，重点开发区、优化开发区等主体功能区与不同类型海洋功能区重叠，而两种规划并不都是一致或者兼容的，从而产生矛盾；
（２）同一级规划之间有矛盾冲突、存在同质化竞争。沿海几乎“一城一港”，港口建设过于密集，并且争相扩大腹地，争当龙头，这就造成了港口资源的浪费，与我国港口规划背道而驰；
（３）我国海洋空间规划对生态系统缺乏关注。目前，我国海洋功能区划并不是基于生态系统的区划，并且海洋保护区没有对完整的生态链进行保护。海洋生态系统是海洋区域功能性的重要保障，是海洋生态文明建设的重要组成部分，因此我国的海洋空间规划需要重视海洋生态系统；
（４）利益相关者参与程度较低，多数集中于海域使用、生态补偿和渔业管理三个方面，利益相关者参与严重受制于行政区划分割，导致一些跨区域利益冲突无法解决。利益相关者参与是协调海洋空间规划问题的重要举措，体现了用海的合理性与合法性。利益相关者参与不足，使得海洋空间规划协调问题得不到妥善解决；
（５）我国海洋空间规划不够重视实施情况监测、实施效果评估、公众参与、规划调整等环节，海洋功能区划目前仅进行了一次实施评价，围绕其它空间规划的监测与评价实施得较少。
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二、实现海洋空间规划“多规合一”对策措施
（１）海洋空间规划“多规合一”的推动主体应当是政府管理部门，但是在推动的同时要充分考虑到各个项目单位的具体情况，充分发挥公众参与的优势，力争做到以管理部门为主导、项目单位参与。海洋空间规划的编制与监督本就是由相关管理部门负责，不管是海洋部门还是环保部门，都是制定者，因此，“多规合一”也应当由其主导。但针对单一项目来说，当项目建设需要调整规划的时候，需要完成一系列的协调过程，当新的审批结果下达时，有可能耽误了开发利用的最佳时期。如果能够以政府作为主导，自上而下指导，而不是自下而上反馈，就能提高效率；
（２）海洋空间规划“多规合一”试点应当选择规划中涉及最多的层级，即省级来进行展开。几乎所有的海洋空间规划，都要有省级这一层级参与编制（见图２），省级规划作为承上启下的一环，能够将国家宏观规划具体化，也能够将基层规划很好地反映出来，以海洋功能区划为例，《全国海洋功能区划》中只是将海洋功能区划分为８个一级类和２２个二级类，并未明确规定每一块海域的分类，县市级可以划分三级类，需要报省级海洋主管部门批准，而省级海洋功能区划既细化了每一海域的分类，又监督管理了县市级区划。因此，突破口应当选在这一层级；并选择规划体系较为成熟的省份作为试点，能够有更好的指导作用。省级规划做好了，就能够继续向基层推进，同时也能给国家级的规划做参照；
（３）海洋空间规划有着不同的编制目的、编制时效等，因此在进行“多规合一”时以“多张蓝图”为好，先根据不同编制目的分开进行“多规合一”，再将“多张蓝图”逐步合并为“一张蓝图”，这种分步进行的方案有助于“多规合一”的顺利进行，减少不协调因素。我国国土空间规划由于土壤环境不易改变，并且目前实行的“两规合一”、“三规合一”的方案都是建立在发展国民经济和合理利用土地的基础上，因此可以实行“一张蓝图”的规划；而海水流动性强，水文环境变化快，并且海洋空间规划较多，编制目的也不尽相同，因此海洋空间规划目前更适合“多张蓝图”的“多规合一”；
（４）海洋空间规划“多规合一”施行的过程中，当不同规划的功能重叠时，要坚持海洋环境保护类规划底线不动摇，在海洋环境保护规划底线基础上，上位规划指导下位规划。海洋环境保护类的规划包括海洋生态红线、海洋环境保护规划等等，它们是保持海域功能性的前提，一旦丧失了海域原有的功能性，区划与规划也就无从谈起。海洋生态环境是海洋环境承载力的基础，因此保护海洋生态环境就是维持海洋环境承载力，也是为人类持续良好开发利用海洋打下基础。
3结束语
本文通过对我国海洋空间规划的梳理，结合国内海洋空间规划体系及国土空间规划“多规合一”的经验，对我国海洋空间规划“多规合一”提出了自己的建议。海洋空间规划“多规合一”能为我国海洋经济和生态文明建设提供有效帮助，海洋空间规划“多规合一”还有很长的路要走，变革与创新是进行“多规合一”的根本途径，不断创新发展才能确保海洋空间规划“多规合一”顺利进行。
参考文献
［１］中共中央、国务院．关于加快推进生态文明建设的意见［Ｚ］．２０１５－０５－０５．
［2］王向东，龚建．“多规合一”视角下的中国规划体系重构［Ｊ］．上海：城市规划学刊，２０１６（２）：８８－９５
［3］李双建等．海洋规划体系框架构建［Ｊ］．青岛：海洋湖沼通报，２０１２（２）：１２９－１３６