中铁开发投资集团有限公司 650500
摘要：建设阶段的投资控制对于西部山区高速公路PPP项目的成功尤为重要，本文基于西部某山区高速公路采用PPP模式建设的具体实践，分析现有PPP模式投资控制过程中存在的难题，并从决策阶段、设计阶段、施工阶段、竣工验收阶段等提出了可采取的投资控制措施。研究成果有利于项目公司制定有效地投资控制策略对工程项目的投资进行有效管控，保障各投资方获取合法经济效益和有助于树立企业良好社会形象
关键词：PPP模式；西部山区高速公路；投资控制；难题；控制策略
1.引言
PPP项目运作模式是一种我国重要工程项目运作模式，在该模式下，政府和合作企业之间按照合同约定划分各自工作职责，通过合理利用社会资本与政府资本，保障工程项目高质量完成[1]。相较于传统的管理模式，PPP项目模式下，项目公司既是工程项目投融资、设计、施工等阶段的管控主体，也是后期运营维护的管控主体[2]。项目公司可从项目全寿命周期去统筹规划，分阶段制定控制目标和费用风险事前防范机制对建设项目有效管控，可有效规避传统管理模式中各阶段管理脱节，且可使得各投资方获取合法经济效益，树立企业良好的社会形象[3]。
近年来PPP模式在我国快速发展，该模式也在高速公路项目广泛应用。然而当下PPP项目实践过程中存在相关法律法规不健全、地方政府负债率高、社会资本来源复杂等问题，且高速公路项目具有生命周期长、资产流动性差、公众参与度高及投资风险大等特点[4-5]，导致建设阶段的投资控制成为保证PPP高速公路项目成功的关键环节。特别是在我国西部山区，由于工程地质条件复杂和当地政府资金短缺，建设阶段的投资控制问题尤为显著。相关投资方在选择投资项目时需综合评估高速公路项目的地理位置、周边路网建设情况、工程概况、建设标准、建设模式、特许经营范围、合作模式、收益分配、缺口补贴、项目投资风险等方面[6]，保障各项财务指标达到投资收益目标，风险可控、经济可行[7]。
基于此，本论文讨论西部山区高速公路PPP项目（后续简称PPP项目）建设阶段投资控制存在的难题以及对应管控措施，以帮助项目公司制定有效地投资控制策略对建设项目有效管控，在保证工程质量的基础上，满足高速公路PPP项目投资控制目标，保障各投资方在项目投资中获取预期投资收益。
2.PPP项目建设阶段投资控制的难题
（1）西部山区地质条件复杂
高速公路是线形工程，项目沿线的地形、地貌条件不断变化，导致高速公路项目投资受地形地质影响较大。对于我国西部山区，首先，地形、地质条件复杂，施工难度大、工期超过预期，为投资控制带来了巨大挑战；其次，随着路网逐渐加密，现有公路占据地形、地貌最好、最优的通路，公路建设选线已经从盆地、微丘地区进入山区，公路建设要达到平面顺适、纵面均衡、横面合理的验收条件，必然导致桥梁、隧道工程大幅度增加。2010年以前建设的高速公路桥隧比大部分控制在30%以内，而现在很多新建高速公路的桥隧比已经在80%以上。且山区地形下互通式立交更加难以布设，立交区的投资从原来2000万每处增加到现在的2～3亿每处，甚至更高。
（2）环保政策法规要求严格
随着我国对生态环境、土地、水资源等各方面保护意识的增强，公路建设中除了遵守行业标准外，还受土地、环保、水保、征迁等各方面因素的制约。例如公路建设中取弃土场的选择越来越困难，取弃土场的建设、治理和恢复的费用大幅增加；取弃土场数量的减少导致了土料运输成本增加；同时，国家对保护环境的重视，地方政府提高了砂石材料开采的审批程序，砂石材料价格明显上涨，导致了工程造价大幅度增加。
（3）投融资主体多元化
PPP项目模式涉及到多元化投融资主体，较传统项目多元化的投资主体导致了建设阶段投资控制复杂。例如某高速公路PPP项目约定以估算控制投资，由社会资本与政府出资人代表共同组建项目公司。项目资本金为估算的总投资的25%，其中政府方出资30%，社会资本方出资70%，其余建设资金由项目公司依法融资。但社会资本方通常由数家甚至数十家企业组成联合体，各股东方企业文化、投资理念存在的差异，对向目投融资管理影响较大。
（4）设计技术标准提高
早年我国高速公路设计技术指标较低，为节省投资设计单位多采用极限指标，导致运营阶段安全事故频发。为了降低后期运维的安全事故，设计技术标准的逐步提高，导致建设工程造价近乎翻倍。比如，2014年9月，交通部重新调整和颁布了新的《公路工程技术标准》（JTG B01－2014），对各项设计指标的采用有了更严格的规定。同时引入了全生命周期管理的理念，更加重视工程设计所带来的后期运营安全的问题，所以设计阶段多采用较高的设计技术指标，导致投资继续大幅度增加。
（5）建设成本管理难度大
山区高速公路工程项目的建设周期较长，特别是建设过程中材料价格受市场波动较大，山区高速公路施工措施、临时工程投入大，建设过程中变更难以避免，导致项目建设成本难以测算，管理难度大。因建设费用不足容易出现合同纠纷等法律事件，欠薪、阻工等社会稳定事件，甚至影响项目实施。
3.PPP项目建设阶段投资控制措施
3.1 投资决策阶段
PPP项目质量的识别关系到PPP项目的成败。投资决策阶段，各项目投资方必须依次对该项目的合理性、商业吸引力、投资可行性进行评价，投资单位可以根据评价结果识别投资项目投资价值。在该阶段，投资方首先可以选择优秀的咨询机构，借鉴其科学、专业、可靠的咨询意见；其次要科学系统识别项目投资风险，评价当前项目的收益情况；最后要实现绩效考核全过程覆盖。
3.2 设计阶段
设计是投资控制的龙头，是项目投资控制目标实现的决定因素。西部山区高速公路的建安费占比高，设计方案对投资控制的影响非常重要。PPP项目必须通过设计优化，以弥补项目投资控制目标的不足，降低投资风险，确保项目顺利实施。可从以下思路进行投资管控。
（1）合理确定设计周期
对地形、地质进行充分调查，开展多方案经济比选。强化地质勘察工作以保证设计合理，施工措施完备，避免因设计周期不足，在施工过程中出现地质重大偏差引起设计方案调整。
（2）开展科学有效的设计优化
设计方案的科学有效是影响项目投资控制的关键，可通过科学有效地设计优化保证设计方案的科学适用，且能有效降低施工成本。针对高速公路项目的设计优化可从以下角度考虑。
1）调整路线走向和纵坡，降低桥隧比例。比如，某特长隧道在施工图设计阶段调整纵坡坡率，将该隧道纵向单面坡调整为人字坡，创造了有利施工条件，节约了工期，同时又降低了施工排水安全风险和费用。
2）结合地形优化互通工程类型，降低工程规模和建设红线用地数量；比如，某枢纽互通工程将变异双T型式匝道变更为单喇叭+单T型式匝道，大幅减少主线桥梁数量和匝道长度，同时还减少了用地数量。
3）平衡土石挖填数量，减少取弃土场的数量。比如，某路段施工图阶段对该路段进行低降坡处理，缩减了桥梁工程数量，并将该路段所挖石方作为加工砂石料的原材料，减少了弃土场数量。同时有效规避了地材供应受地方企业涨价、供应的不足和恶意断供的影响，有效降低建设成本。
4）动态设计，及时调整设计参数，确保工程措施兼顾安全、质量和成本目标。比如，某段路基位于两座隧道之间，该路段受枢纽互通工程标高和隧道最大纵坡规范要求限制，路线高程已基本固定。原设计两座隧道洞渣全部用于该段路基填方后仍缺填料数十万方，施工图阶段在确保边坡稳定可控的情况下，调整了设计曲线参数，将原设计线位向山体内侧移动，大幅减少填方数量。
5）设计方案应具备可操作性，遵循标准化、模块化设计的原则，尽量采用标准图、通用图，以降低建设投入。
3.3 施工阶段
虽然施工阶段的费用投入占比较高，是项目投资控制重要部分。PPP项目的施工方都是项目的投资方，项目的施工成本也势必对投资结果造成影响。因此，可开展以下措施降低施工阶段的施工成本。
（1）加强前期项目整体考察和规划，应制定临时工程、临时道路、临时供电、临时供水等的计划方案，并保证方案满足施工条件，配置得当、实用高效。
（2）提前开展工程施工筹划，确定施工关键路线，合理安排人员、设备及时进场，避免出现窝工现象；严控材料超耗，均衡生产，确保工期可控，不因抢工、赶工造成成本增加。
（3）合理规划建设工期，制定并实施有效管控措施，避免进度拖延。控制性和重难点工程先期开工，非关键线路工程开工时间后延，降低建设资金占用时间。
（4）提高技术管理能力，优化施工组织设计和施工方案，采用技术成熟、效率高的施工方案，使用新材料、新工艺降低成本；秉承“方案决定成本”的核心理念。
（5）集中采购主材及大宗材料，降低采购成本。有条件地区可选择自建砂石料场、选用弃方加工砂石料或购买当地材料等方式；降低地材成本，制定措施规避供应商哄抬材料价格行为，保证材料有效供应。
（6）加强现场管理，提高安全、质量、环保、进度、文明施工管控力度，杜绝因发生安全事故造成的成本增加。
3.4 竣工验收阶段
竣工验收阶段可开展以下措施进行投资控制。
（1）审计结果是项目的资产金额，应提前筹备项目审计工作，及时对项目投资额完成审计，确定政府的可行性缺口补助或付费的基数，及时获得项目投资回报。，
（2）施工过程中应及时收集和保管各种资料。保证资料齐全，实事求是进行工程结算，保证不漏项、不漏算，正确选择预算定额和不同类别的工程费用定额。面对审计单位提出的不合理意见，要坚持原则，据理力争，以保护企业的合法权益。
（3）相关部门应分析建设成本增多或减少的原因，为同类工程项目积累成本资料，为企业后续投资决策和合同谈判提供参考依据；全面评估各项目的经济绩效，总结施工生产和管理过程中的经验教训，找出存在的问题，从而促进企业发展。
4.结论
考虑我国PPP项目实践存在的问题和西部山区复杂的地质和政府环境，PPP项目投资控制尤为重要。本文以西部山区高速铁路PPP项目为载体，分析了该类项目建设过程中存在的难题，并提出了不同阶段可采取的对应投资控制措施。研究结果有助于项目公司制定有效地投资控制机制对建设项目有效管控，保障各投资方在项目投资中获取合法经济效益，树立企业良好社会形象。
参考文献：
[1]郭鹏燕.高速公路 PPP 投融资模式的特点及分析[J].黑龙江交通科技，2021（1）：215-216
[2]丁俊杰.高速公路PPP项目投资控制分析[J].产业创新研究，2020（09）：43-45.
[3]李丹，普毅.PPP投资建设项目全过程投资控制[J].经济与管理，2020（10）：391-395
[4]严晓红，高洪祥，王均生.关于PPP项目全生命周期投资控制的探讨[J].山西建筑，2018，44（15）：215-216
[5]余志雄.PPP项目模式下的工程造价控制与精细化管理探究[J].住宅与房地产，2018（27）：42
[6]孙莉萍.PPP模式下高速公路项目风险管理研究[J].工程建设与设计，2017（10）：174-175
[7]代红凤.试论 PPP模式下公路设计中的造价控制措施[J].工程建设与设计，2018（19）：275-277