锦屏县自然资源局 贵州省黔东南州 556799
摘要：当前一些地区存在的“卖土”“盗土”等行为，不仅破坏了基本农田和生态环境，还使得农民利益受损。这些现象直接反映出基层短期逐利与新发展理念之间的冲突与背向，间接折射出地方基层治理缺少准备和前瞻以及失序等问题。农民的各种行为（合法或非法）是在一定的社会结构、制度环境以及资源禀赋、社会关系等条件下的反应和选择。除了如“卖土”“盗土”等违法行为以及失范失序的边缘性违法违规行为如土地撂荒等，也有一些违规失范行为源于地方政府的行政要求，如下发通知要求“退果/苗/塘还粮”“退林还耕”等。这些现象和问题往往具有隐蔽性和模糊性，缺乏具体的法律调整，而政府又监管不到位或者难到位，使得个别地区土地等资源利用无序和失范。要想彻底解决这些问题，需要政府部门进行深度思考、高度重视以及进一步规范、引导，补齐责任主体监管不到位和治理能力不足的短板、明确各利益主体间的责权利边界。
关键词：当前加强；农村土地；资源利用；管理；策略
1对一些地区农村土地资源利用失范失序行为的反思
农村问题既有老问题也有新问题，既有直接的违法违规行为也有因主管部门、主体组织之间管理协调不足或集体资源资产的权属关系模糊而导致的矛盾、纠纷和冲突。究其原因，笔者认为可以从三个视角来理解和分析：第一，农村集体资源资产本身的权属关系、属性定位、类别功能和利用体系，这是分析问题及解决问题的逻辑起点；第二，农村集体资源法定所有者或者代理者的农村治理组织的组织定位、管理机制和治理能力，也就是村级组织的实际作用如何，是否具有权威，能否起到领导、激励和带动作用；第三，农村土地利用者、管理者、监督者对农村土地使用及管理的不规范，监督不到位，例如，随着城镇化的进程，农村宅基地、耕地、林地无人使用，村级组织没有统一规划管理再利用；城乡结合部地区的农村集体土地乱象，私下买卖集体用地用于建设，乱占耕地等现象屡见不鲜，并逐步恶化，这无疑是土地利用者、管理者、监督者对农村集体土地利用管理的不重视导致的。外部的管理与监督，包括三个层次，分别是相关法律法规的完善程度、主管部门管理与监督的精准程度以及政府相关政策制度引导和激励的充分程度等。乡村现代化转型过程中土地管理责任体系及相关利益主体权责利关系失衡。土地利用失范失序问题看似零零散散，但本质上都是农村在从传统农业、集体化农业向现代经营农业转变、从计划经济向市场经济转变过程中产生的、因管理责任体系以及相关利益主体权责利关系改变而必然会出现的一系列问题。在转型过程中，依法治理是一个大趋势、总趋势，但政府行政力量从法律上逐步淡出了村级组织管理体系，导致乡村的管理责任体系和相关利益主体权责利关系出现了失衡现象。以农业管理涉及的有关法律为例，笔者发现，近些年的涉农法律处于密集修改修订过程。除了2018年制定的《中华人民共和国土壤污染防治法》属于新法外，其余17部均是2006年以前制定的，2009年以来修订的法律有13部，其中有6部在近5年进行重新修订，这反映了农业行政管理现代化方面与时俱进的压力。需要注意的是，制定并不必然代表法律的有效施行。因此，在实现农业治理现代化的过程中，需要通过“政府（国家）—村集体”“政府（国家）—农民”“村集体—农民”的责权利关系明确化、定位精准化、权利自主化以及利益再平衡，恰当地规定好和解决好国家目标与利益、政府施策、村集体的所有者权益和农户的经营自主权之间的法律关系。否则，在小户经营现代化和市场化的转型过程中还会出现更多的问题。
2加强农村土地资源利用与管理的策略和建议
2.1对标国家治理体系和治理能力现代化，补齐农业农村治理短板。加强和改进乡村治理体系建设是实现乡村全面振兴、巩固党的执政基础、满足农民美好生活需要的必然要求，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。
面对农村从传统农业向现代农业、从计划经济向市场经济转型过程中出现的各种问题，我们应重新思考农业农村的行政管理问题，明确乡村现代化转型过程中的管理责任主体以及相关利益主体的权力边界、管理体系的重构和各利益主体之间的权责利平衡。首先，要明确政府归口管理部门之间的权责关系，真正发挥好监督部门的作用，树立政府的公信力和权威。在做好主管业务的同时，县级人民政府应当发挥好统筹协调作用，力避“互相推诿”“九龙治水”等懒政怠政行为。同时，面对新型城镇化、乡村振兴等带来的新治理任务，应当赋予作为最底层政权的乡镇政府在环保、土地、农业等方面的适量行政执法权限，确保违法违规行为能够得到及时纠正和制止。其次，要理顺国家、集体和农民之间的关系，明确责任主体关系。农村各种问题的出现，折射出乡村治理的失序，因此，应理顺国家、集体和农民在乡村治理中的关系，适应利益主体的多元化以及各利益主体之间的权责利平衡；明确管理体制和责任划归，让乡村事务在合理、和谐、良性运行的平台和环境下规范化、持续化发展；明确哪些资源和行为属于“国家—农民”“国家—村集体”“国家—村集体—农民”“村集体—农民”的调整范围，正确划归责任主体，使基层问题的解决具有有效的应对路径和问责机制。
2.2完善农业农村法治建设，使农业和农村资源管理有法可依、依法治理。法治建设既是农村发展的底线要求，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。中国特色社会主义进入新时代，必须要依法治理农村出现的新问题。一方面，要依法厘清农村集体资源资产的权属关系，尊重所有者的权益。农村土地的产权关系，关涉土地的所有权、占有权、使用权、支配权、收益权、处置权等，必须要清晰化（这是土地合法正当利用的前置条件）。不可否认，当前相关法律缺少对作为集体土地所有者和承包经营者权益的尊重，对农民的主体性、参与性不够重视。面对农村相对丰富且类型多样的土地等集体资源，如何界定好各类土地的产权关系及开发利用途径，是非常复杂的事情。作为农村资源资产所有者的村级组织，有无自由裁量权处置其掌管的土地资源以及如何合理合法使用、如何创造高效持续的经济价值、如何进行公平性收益分配等，攸关村民利益。只有在法律上厘清农村集体资源资产的权属关系和使用途径、使用方式，并尊重所有者权益，才能形成明确的权责关系以及可追溯、可持续的依法管理方式，才能从源头遏止不法行为。另一方面，在新形势下要适时调整对作为村集体成员管理者、村集体资源所有者的村级组织的法律规定性，使其在法治规范的基础上实现有效自治。在面对农村人口逐渐流失造成的“空心化”、集体资源资产闲置低效以及农地“三权分置”改革带来的集体所有权、成员承包权与经营主体经营权的权利重构等问题时，相关法律应当适时调整，更加细化村级组织行使相关行为的法定权力和边界界定，明确村级组织的责权利关系，确保集体资源优化配置的法律规定性和处置正当性。尤其在实施乡村振兴战略背景下，更应该明确哪些是可以进行市场化经营的，哪些是限制性的资源开发，以适应以经济社会和自然条件为导向的农地制度改革，确保乡村资源的合法化使用以及各方的法定权益与平等参与。
3结语
党的十九大报告明确指出，“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。因此，在推进乡村振兴战略的过程中，地方政府和村级组织应坚持新发展理念，彻底遏制“卖土”等违法违规现象，注重可持续发展和长远利益。
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