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水利项目PPP模式合约选择研究

发表时间：2021/6/22 来源：《基层建设》2021年第6期作者：刘力

[导读] 摘要：水利项目是重要的基础设施建设项目，关系到广大人民群众的生产生活，也关系到我国水资源的科学利用，对推动各地区经济发展有着重要的价值和作用。

        托克逊县大禹水务水库建设开发有限公司新疆吐鲁番 838100
        摘要：水利项目是重要的基础设施建设项目，关系到广大人民群众的生产生活，也关系到我国水资源的科学利用，对推动各地区经济发展有着重要的价值和作用。在不同的合约模式下有不同的利润划分和风险承担需求，不同性质的水利项目适用不同的合约模式。想要提升PPP项目的效益，需要完善相关的法律法规，注意合约中的利润分配和风险划分科学性，提升水利项目PPP模式的有效性。本文主要围绕水利项目PPP模式合约选择展开分析和探讨，希望可以为推动我国水利项目建设科学性提供一些思路和参考。
        关键词：水利项目；PPP模式；合约
        引言：
        我国的水利项目建设和改革过程中，为了缓解地方政府的债务压力，刺激经济增长，我国选择了政府与社会资本合作的模式推动水利基础设施的建设和发展。PPP模式能够有效改变我国水利基础设施建设的资金受限现状，形成多元化的水利项目筹融资渠道，推动我国水利项目建设发展，是一种新的发展路径。在PPP模式下，有不同的合约形式，这些合约在利润分成、风险划分等方面有不少差异。根据水利项目的实际情况选择最优的合约，对控制水利项目建设风险有较大的价值。
        1.PPP模式概述
        PPP（Public-Private-Partnership）模式，又称公私合作制，是政府与社会资本建立长期合作关系的一种模式[1]。政府通过PPP模式多样化公共产品、公共服务的筹融资来源渠道，与社会资本进行公平公正的风险共担，提高公共产品、公共服务的供给效率。PPP模式在基础设施建设、当地经济发展中有着重要的优势和作用，已经在国内外得到了相应的实践。PPP模式中，政府选择合作的社会资本多是民营企业、个人投资者等对象，这些社会资本通过竞标的方式参与进社会公共项目的建设和运行当中，获得建设权或运行权，辅助推动社会公共产品和公共服务的供给。PPP项目融资模式主要分三类，外包类、特许经营类、私有化类[2]。外包类包括管理外包、设计建造外包和整体外包，这种PPP模式的风险主要由政府部门承担，社会资本获得的固定收益也由政府部门支付。特许经营类包括BOT、TOT和其他[3]，这种PPP模式的风险由政府部门和社会资本协议共担，在准公益水利项目和公益水利项目中政府部门以利润补偿的方式支持社会资本完成项目、履行合约。私有化类包括部分私有、完全私有，这种PPP模式的风险由社会资本承担，收益也由社会资本独自享受。
        2.水利项目分类概述
        不同PPP模式适用于不同的水利项目模式，因此，对水利项目进行科学划分有助于科学划分PPP模式合约，合理划分利润、分担风险。水利项目主要指承担发电、灌溉、防洪、供水、水产生产、水土保持等责任的工程设施，包括工程主体和配套设施。水利项目是工农业生产、社会生活的基础性项目，大多数为公益性质，少数为营利性质。常见的防洪工程（江河堤坝等）、水土保护工程（流域治理等）、灌区改造工程等为公益性质的水利项目；灌溉工程（农田水利工程等）、饮水节水工程、海水淡化、污水处理等为准公益性质的水利工程，这些工程不能完全市场化，又兼具社会效益、经济效益和生态效益，需要政府进行适当的补贴、支持维持建设和运行；给排水工程、发电工程、航运工程、观光景点工程、水产养殖工程等为营利性质的水利工程，这些项目可以靠收费来实现获利，可以由非政府力量进行投资建设、运行。然而，不论是公益性质、准公益性质还是营利性质的水利工程项目，都存在一个相同的特征，那就是投资建设的周期比较长，资金投入到资金回收的耗时比较长，这也是水利工程在未采取PPP模式时对地方政府造成经济压力的主要原因。

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        3.PPP模式合约选择的分析
        3.1 PPP模式合约类型分析
        在PPP模式合约中，政府和社会资本的合约类型有大致三类，分别是成本加成合约、使用费合约、利润分成合约。成本加成合约中，政府承担所有风险，掌握水利项目的所有权，参与建设和运行的社会资本获得固定收益。这种合约基本出现外包类的PPP模式项目中。使用费合约与成本加成合约相反，社会资本承担所有风险，掌握水利项目的所有权。这种合约基本出现在私有化类的PPP模式项目中。利润分成合约中，政府和社会资本协议出资，按照出资比例分担风险、获得收益。这种合约基本出现在特许经营类PPP模式项目中。在合约中，合约存在拆分模式和捆绑模式两种形式，具体采用哪一种模式都基于政府对于扩大水利项目社会效益的需求进行筛选。捆绑模式下，政府可以利用合约来强制社会资本提高生产质量，这样能够促使社会资本提高水利项目的建造质量，扩大水利项目能够带来的社会效益；拆分模式能够通过给社会资本让出更多的空间，来促使社会资本为了自身利益来提高水利项目的制造质量，扩大水利项目的社会效益。两种模式各自有各自的优势。
        3.2 成本加成合约选择
        成本加成合约中，政府支付给社会资本的固定收益根据合同约定的成本作为基础，将成本的一定比例作为社会资本的合约。想要判断成本加成合约的拆分模式和捆绑模式哪一种更符合PPP模式应用，需要进行相应的计算和处理。成本加成合约中，建造阶段的成本增加会带来运营阶段的维护成本下降、利润增加，从而降低水利项目的总成本。如果采用拆分模式的合约，负责建设阶段、运营阶段的社会资本为了提升自身的收益，必然需要提升自身的建设质量或运营服务质量，从而对社会资本进行变相约束。如果采用捆绑模式的合约，政府可通过合约来强制社会资本提高建设或运营阶段的工作质量。由于成本加成合约通常出现在外包类水利项目中，社会资本获取的是固定收益，因此，社会资源自身的动力有限，政府的力量更加重要。通过对比两种的合约模式，捆绑模式的合约更容易发挥政府督促力量，提高水利项目的社会效益。但同时，政府为主导的捆绑模式也对政府的投资力度有更大的依赖，如果政府方面的投资力度不足，会严重影响水利项目的建设和运行，这样的情况下拆分模式合约更优于捆绑模式。因此，政府方面在外包类PPP模式的合约选择中，需要先审视自身的投资力度，根据实际情况和实际需求来选择拆分还是捆绑模式。
        3.3 利润分成合约选择
        利润分成合约中，政府和社会资本按照协议进行共同出资，实现利润共享和风险共担。想要判断利润分成合约中具体拆分和捆绑哪一种模式更适合特许经营类PPP项目，同样需要对不同模式进行相应的计算和处理。在特许经营类PPP模式水利项目中，利润分成合约使社会资本能够获得的利润收益全部由项目的运行收入决定，项目的建设质量高、运行效果优秀，社会资本能够获得的利润高，建设质量低、运行效果差，社会资本能够获得的利润低，共担的风险则反之。在利润分成合约中，想要充分发挥社会资本的力量，提高水利项目的建设质量和运行服务水平，拆分合约模式更适合PPP模式应用。但如果水利项目是公益性质的项目，社会资本难以获得较高的利润，想要激励社会资本进行生产成本的节约，更需要政府力量的督促和约束。因此，在特许经营类PPP模式水利项目中，准公益性质的水利项目更适合拆分模式，公益性质的水利项目更适合捆绑模式。
        结束语：
        本文仅对外包类、特许经营类两种PPP模式水利项目进行了合约模式的选择分析，私有化类PPP模式中基本不介入政府力量，因此不在本次分析研究范围内。根据研究探讨结果可知，水利项目的PPP模式合约选择需要具体情况具体分析，不可一概而论。
        参考文献：
        [1]龙海玲. 农村水利设施PPP融资模式研究[D].贵州财经大学，2016.
        [2]杨梅. 水利项目PPP模式合约选择研究[D].福建师范大学，2016.
        [3]王紫雯. 水利工程PPP项目融资模式分析[D].华中科技大学，2018.