东莞市自然资源局 广东省东莞市 523003
摘要：在国家基础性规划中，国土空间规划是重要内容，实施国土空间规划的直接目的是保护和优质利用国土空间资源，最终促进社会经济发展。本文主要从法理与机理两个层面分析国土空间规划的战略性意义，希望本文粗浅见解对国土空间规划实际工作提供些许启发。
关键词：国土空间规划；国土资源；资源承载力；空间规划效用
前言：根据中央指示，在新时期应对国土空间资源加强重视，提升科学规划意识，并对国土资源加强管控，保证国土空间资源被合法、合理、科学应用，提升规划效用，体现资源最大价值。该工作属于基础性规划工作，直接影响资源利用科学性，并将远期影响社会经济。为此，应科学分析其规划中的法理与机理。
一、法理分析
（一）完善上位规划
国土空间规划是基础性工作，也是全局性工作，在资源利用规划中需要上下协同，主次分明，由上位规划指导下位规划。在此过程中，应对区域发展进行长期规划，以发展规划为前提规划国土空间资源利用方案。国土空间规划应杜绝随意性，明确法律依据支持。根据国务院要求，在新时期应结合时代任务，对规划功能进行科学定位，对国家全局发展规划和区域规划以及空间规划等进行相关性分析，防止上述规划间出现矛盾点，还应避免重复性工作。
在规划战略中，国家发展规划应居于规划顶层，其他级别规划以其为总领，按层次推进。应以国家发展规划为前提编制下位规划内容。在下位规划推进中，应达成顶层开发保护要求。在实际工作中，国家发展规划和下位规划期存在差异时，应主动调整下位规划，结合下位规划所处时期国家发展规划要求，修编相关规划目标，按要求设置任务目标。在此规划架构中，国家发展规划居于顶层，作为上位规划存在，低层级规划依据其分设目标，最终实现全面规划与层级协同[1]。
在实施推进中，存在的客观问题是当下位规划工作规划期较长，超过上位规划期时，则下位规划将缺少可靠依据。为解决此困局，上层规划应立足长远，明确远期目标，规划10年甚至20年计划，以战略性规划为目标，规划宏观发展框架。
（二）充实法律依据
依法治国是立国之本，依法规划是国土空间规划的硬性要求。在国土空间规划实施中应夯实法律基础，以法律为依据开展规划工作。在过去，国土空间规划虽然取得诸多成绩，但是远未达到国土空间规划理想预期。分析其消极影响因素，除空间规划方案缺少特色、层次和重点外，还存在资源开发与资源保护失衡问题。在既往国土空间规划中，资源开发有余而保护力度不足，短期成效显著，但是以损害长期效益为目的，未能科学协调资源环境与经济的关系，无法保证社会效益。定位根本原因，缺少法律依据支持是核心问题。
当前法律可直接应用于国土空间规划的条例有限。在规划工作实践中，空间规划对社会发展的基础作用已得到充分认知，然而同时也应看到，相关基础法律并未得到实效性配套建设，相关法律建设仍待完善。在未来工作中，应针对国土空间规划及其开发保护制定专项法律内容。现有法律中，可应用于国土空间规划的法律内容丰富，例如环境保护法可对空间规划中环保内容加以监管，城乡规划法可应用于城市和乡村空间规划建设管理，借助土地管理法也可促进空间规划科学使用土地资源。然而经过实践检验可知，上述法律均为相关性法律，具有应用价值，但与空间规划适配度有限，无法作为直接依据使用，以其作为国土空间规划法律依据不仅构成复杂、应用难度较高，而且无法保证空间规划法律依据的完善性。
自2019年起，我国开始逐步针对国土空间规划开展立法完善工作，并持续稳步推进，在未来，国土空间规划将具有专项性和“对症性”的法律可作为精准依据。
二、机理分析
（一）全局统筹规划
空间规划应追求效用最大化，即在实际规划推进中应对社会、经济、生态等效应进行平衡维稳。上述效益彼此间存在冲突，在空间规划时应予以权衡。为解决此矛盾，应依据线性规划理论运筹管理相关多维度效益。上述效益间存在内在换算关系，经过换算和对比分析，综合制定整体目标。在新时期空间规划中，应践行双评价理念，在进行效益分析时，既要评价适应性，又要评价空间承载力。在实际分析中，应对生产和生态进行双维度适应性评价，确定换算关系，并积极探索操作性技术，促进具有实质性应用价值的技术出现。在效益评价中，应坚持底线原则，以底线为基础拓展效益。在生态方面，应坚持生态安全底线，杜绝因空间规划降低生态效益。在社会效益方面，应保证粮食安全，即在空间规划中应保证农田土地占有率，设计人均建设用地底线数值。在国土规划中，应将社会和生态效益设定为约束条件，以此为基础进行线性效用最大化规划。
（二）明确推进顺序
在编制规划方案时，应明确推进顺序。根据国家要求，空间规划应遵循自上而下的推进顺序，分清发展逻辑，下级规划工作应以上级规划为依据，进行任务目标精细划分与科学设计。在进行规划时，逻辑上是先进行国家级规划，然后设计地方性规划。在进行区域性规划时，先对高层次区域进行规划设计，然后针对低层次区域进行规划布局。根据自然资源部要求，国土空间规划应落实体系化建设，以省级空间规划为依据，逐步推进以下层级空间规划。在发展进程中应做好统筹协调，省级空间规划为市级和县级空间规划提出发展要求，促进下级单位细化落实规划工作。在此周期中，应强调实施性。规划推进时应吸取计划经济教训，避免本本主义，能动性开展规划工作。上位规划应丰富数据依据，灵活应对下位规划工作中地方特色化要求，了解下级发展诉求，在规划管理中宽严得宜、松弛有度，避免约束过当，也应避免随意性发展。在规划设计时，国家规划作为上位规划应提升前瞻性，落实超前规划，降低被动性，方可缓解下级规划时期超过上级计划的尴尬局面，进而有效维持空间规划秩序[2]。
（三）科学拓展空间承载力
空间承载力是指空间中自然系统和社会系统所能承载的压力总和。现代空间规划研究认为，社会承载力是难以被实际验证和计算的伪命题，因而在空间规划中侧重分析自然承载力问题。在空间资源中，无论是水体还是土地甚至是空气，都有一定承载限度。以水体为例，在使用湖泊发展养殖业时，假设养殖规模超过水体承载力，将导致污染物排放后无法被自然及时自净，引起水生植物过度繁殖，如历史上的红藻与蓝藻灾害等事件。在建筑用地时，土地尤其是山地承载力有限，超过承载力限度可能导致地应力被破坏，山体结构失稳，出现泥石流或者山体滑坡等灾害。承载力分析应科学开展，并积极寻求空间承载力拓展方案。应协调人口与资源的关系，对产业与人口分布进行优化布局，以此拓展承载力。
结论：综上所述，在落实国土空间规划时，应明确其规划机理与规划法理。应保证以法律依据为基础，明确上位规划。应明确规划实施中推进顺序，加强目标统筹与工作协调，做好科学布局，拓展空间承载力，最终实现国土空间规划优质、科学、高效实行，促进经济长效稳定发展。
参考文献：
[1]吴殿廷,张文新,王彬.国土空间规划的现实困境与突破路径[J].地球科学进展,2021,36(03):223-232.
[2]黄小虎.发展战略、体制机制与国土空间规划[J].上海国土资源,2021,42(01):95.