解析国土空间规划的法理和机理 李惠江

发表时间:2021/6/22   来源:《基层建设》2021年第8期   作者:李惠江
[导读] 摘要:在国家基础性规划中,国土空间规划是重要内容,实施国土空间规划的直接目的是保护和优质利用国土空间资源,最终促进社会经济发展。
        东莞市自然资源局  广东省东莞市  523003
        摘要:在国家基础性规划中,国土空间规划是重要内容,实施国土空间规划的直接目的是保护和优质利用国土空间资源,最终促进社会经济发展。本文主要从法理与机理两个层面分析国土空间规划的战略性意义,希望本文粗浅见解对国土空间规划实际工作提供些许启发。
        关键词:国土空间规划;国土资源;资源承载力;空间规划效用
        前言:根据中央指示,在新时期应对国土空间资源加强重视,提升科学规划意识,并对国土资源加强管控,保证国土空间资源被合法、合理、科学应用,提升规划效用,体现资源最大价值。该工作属于基础性规划工作,直接影响资源利用科学性,并将远期影响社会经济。为此,应科学分析其规划中的法理与机理。
        一、法理分析
        (一)完善上位规划
        国土空间规划是基础性工作,也是全局性工作,在资源利用规划中需要上下协同,主次分明,由上位规划指导下位规划。在此过程中,应对区域发展进行长期规划,以发展规划为前提规划国土空间资源利用方案。国土空间规划应杜绝随意性,明确法律依据支持。根据国务院要求,在新时期应结合时代任务,对规划功能进行科学定位,对国家全局发展规划和区域规划以及空间规划等进行相关性分析,防止上述规划间出现矛盾点,还应避免重复性工作。
        在规划战略中,国家发展规划应居于规划顶层,其他级别规划以其为总领,按层次推进。应以国家发展规划为前提编制下位规划内容。在下位规划推进中,应达成顶层开发保护要求。在实际工作中,国家发展规划和下位规划期存在差异时,应主动调整下位规划,结合下位规划所处时期国家发展规划要求,修编相关规划目标,按要求设置任务目标。在此规划架构中,国家发展规划居于顶层,作为上位规划存在,低层级规划依据其分设目标,最终实现全面规划与层级协同[1]。
        在实施推进中,存在的客观问题是当下位规划工作规划期较长,超过上位规划期时,则下位规划将缺少可靠依据。为解决此困局,上层规划应立足长远,明确远期目标,规划10年甚至20年计划,以战略性规划为目标,规划宏观发展框架。
        (二)充实法律依据
        依法治国是立国之本,依法规划是国土空间规划的硬性要求。在国土空间规划实施中应夯实法律基础,以法律为依据开展规划工作。在过去,国土空间规划虽然取得诸多成绩,但是远未达到国土空间规划理想预期。分析其消极影响因素,除空间规划方案缺少特色、层次和重点外,还存在资源开发与资源保护失衡问题。在既往国土空间规划中,资源开发有余而保护力度不足,短期成效显著,但是以损害长期效益为目的,未能科学协调资源环境与经济的关系,无法保证社会效益。定位根本原因,缺少法律依据支持是核心问题。
        当前法律可直接应用于国土空间规划的条例有限。在规划工作实践中,空间规划对社会发展的基础作用已得到充分认知,然而同时也应看到,相关基础法律并未得到实效性配套建设,相关法律建设仍待完善。在未来工作中,应针对国土空间规划及其开发保护制定专项法律内容。现有法律中,可应用于国土空间规划的法律内容丰富,例如环境保护法可对空间规划中环保内容加以监管,城乡规划法可应用于城市和乡村空间规划建设管理,借助土地管理法也可促进空间规划科学使用土地资源。然而经过实践检验可知,上述法律均为相关性法律,具有应用价值,但与空间规划适配度有限,无法作为直接依据使用,以其作为国土空间规划法律依据不仅构成复杂、应用难度较高,而且无法保证空间规划法律依据的完善性。

自2019年起,我国开始逐步针对国土空间规划开展立法完善工作,并持续稳步推进,在未来,国土空间规划将具有专项性和“对症性”的法律可作为精准依据。
        二、机理分析
        (一)全局统筹规划
        空间规划应追求效用最大化,即在实际规划推进中应对社会、经济、生态等效应进行平衡维稳。上述效益彼此间存在冲突,在空间规划时应予以权衡。为解决此矛盾,应依据线性规划理论运筹管理相关多维度效益。上述效益间存在内在换算关系,经过换算和对比分析,综合制定整体目标。在新时期空间规划中,应践行双评价理念,在进行效益分析时,既要评价适应性,又要评价空间承载力。在实际分析中,应对生产和生态进行双维度适应性评价,确定换算关系,并积极探索操作性技术,促进具有实质性应用价值的技术出现。在效益评价中,应坚持底线原则,以底线为基础拓展效益。在生态方面,应坚持生态安全底线,杜绝因空间规划降低生态效益。在社会效益方面,应保证粮食安全,即在空间规划中应保证农田土地占有率,设计人均建设用地底线数值。在国土规划中,应将社会和生态效益设定为约束条件,以此为基础进行线性效用最大化规划。
        (二)明确推进顺序
        在编制规划方案时,应明确推进顺序。根据国家要求,空间规划应遵循自上而下的推进顺序,分清发展逻辑,下级规划工作应以上级规划为依据,进行任务目标精细划分与科学设计。在进行规划时,逻辑上是先进行国家级规划,然后设计地方性规划。在进行区域性规划时,先对高层次区域进行规划设计,然后针对低层次区域进行规划布局。根据自然资源部要求,国土空间规划应落实体系化建设,以省级空间规划为依据,逐步推进以下层级空间规划。在发展进程中应做好统筹协调,省级空间规划为市级和县级空间规划提出发展要求,促进下级单位细化落实规划工作。在此周期中,应强调实施性。规划推进时应吸取计划经济教训,避免本本主义,能动性开展规划工作。上位规划应丰富数据依据,灵活应对下位规划工作中地方特色化要求,了解下级发展诉求,在规划管理中宽严得宜、松弛有度,避免约束过当,也应避免随意性发展。在规划设计时,国家规划作为上位规划应提升前瞻性,落实超前规划,降低被动性,方可缓解下级规划时期超过上级计划的尴尬局面,进而有效维持空间规划秩序[2]。
        (三)科学拓展空间承载力
        空间承载力是指空间中自然系统和社会系统所能承载的压力总和。现代空间规划研究认为,社会承载力是难以被实际验证和计算的伪命题,因而在空间规划中侧重分析自然承载力问题。在空间资源中,无论是水体还是土地甚至是空气,都有一定承载限度。以水体为例,在使用湖泊发展养殖业时,假设养殖规模超过水体承载力,将导致污染物排放后无法被自然及时自净,引起水生植物过度繁殖,如历史上的红藻与蓝藻灾害等事件。在建筑用地时,土地尤其是山地承载力有限,超过承载力限度可能导致地应力被破坏,山体结构失稳,出现泥石流或者山体滑坡等灾害。承载力分析应科学开展,并积极寻求空间承载力拓展方案。应协调人口与资源的关系,对产业与人口分布进行优化布局,以此拓展承载力。
        结论:综上所述,在落实国土空间规划时,应明确其规划机理与规划法理。应保证以法律依据为基础,明确上位规划。应明确规划实施中推进顺序,加强目标统筹与工作协调,做好科学布局,拓展空间承载力,最终实现国土空间规划优质、科学、高效实行,促进经济长效稳定发展。
        参考文献:
        [1]吴殿廷,张文新,王彬.国土空间规划的现实困境与突破路径[J].地球科学进展,2021,36(03):223-232.
        [2]黄小虎.发展战略、体制机制与国土空间规划[J].上海国土资源,2021,42(01):95.
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