雷艳
中共彭水县委党校 409600
摘要：2020年中国成功实现了脱贫攻坚的宏伟目标，具有历史性的意义。在此后的过渡期内仍需加强返贫监测和帮扶，巩固脱贫成果，为乡村振兴筑牢基础。为此需针对返贫的主要风险，建立科学的返贫监测和动态帮扶机制。
关键词：返贫 监测 帮扶
中国已如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，近1亿贫困人口实现脱贫。这是人类历史上规模最大、力度最强的脱贫攻坚战，体现了人类减贫的中国智慧。在向第二个百年奋斗目标迈进的历史关口，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，必须健全防止返贫监测帮扶机制，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户进行常态化监测，并采取有针对性的帮扶措施。
一、返贫的主要风险及城乡新增贫困的特点
（一）造成返贫的主要因素分析
1、家庭人口数。调研统计结果表明，当家庭人口数多于2个而少于等于6个，该类家庭人员结构合理，不易成为返贫风险户。而家庭人口数太少或太多则容易造成返贫风险。家庭人口数过少主要有两种情况，一是自然因素如未育夫妻、独居老人等；二是突发因素如因灾祸导致家庭成员亡故、家庭突发重大变故等。而家庭人口数太多的贫困户表现为超生严重，而又无力负担子女的抚养。
2、劳动力人口数。目前对劳动力的数据采集包括全劳力、半劳力、部分劳力和无劳力四种类型。若家庭无劳动力或缺劳动力，则容易成为返贫风险户。随着劳动力人口的增加，家庭返贫几率将逐渐减少，这是由于在农村地区较多的劳动力意味着更多的家庭收入来源。
3、村属性。村属性包括村产业发展情况、集体经济情况、公共设施水平、经济禀赋情况等，是对经济发展水平的整体性描述。非贫困村因长期未享受到脱贫攻坚政策红利，政府对其关注度较低，易出现返贫风险。
4、因病因残。有残疾成员的家庭尤其是家庭主要劳动力残疾的，不仅自身无法工作还需家庭成员看护，再加上治疗费用的经济压力，增加了该类家庭成为返贫风险户的概率。贫困和疾病常常紧密相连，因病致贫的家庭很多受大病、慢性病、重病所扰，重大疾病医疗花费高昂，慢性疾病医疗费高且持续时间长，若患病者为家庭劳动力则对贫困家庭影响更甚。
5、外部因素。因灾返贫、重大变故、恶劣自然生态环境，扶贫政策不持续，社会保障体系建设滞后，农村公共服务水平基础较差，教育文化设施缺乏等。
（二）城乡新增贫困的特点
1、农户基本收入的不稳定性造成返贫
农村减贫的关键在于保证农民持续稳定增收，但分析我国农村居民收入结构可发现，近年来农村居民收入的快速增长主要得益于工资性收入和转移净收入的快速增长，这两种外源性增收方式容易受经济形势和政府转移支付能力的影响，难以从根本上保证农民增收的可持续性，而对农民持续稳定增收起关键作用的经营净收入增长动力不足，财产性收入的比重和贡献率均偏低，这两种内源性收入不足削弱了农民抵御风险的能力，增加了农民贫困脆弱性，易导致返贫和边缘性贫困现象发生。同时，收入贫困也会诱发教育贫困、健康贫困、文化贫困、知识贫困、权利贫困等一系列贫困问题，使农村贫困问题更加复杂。
2、潜在的城市贫困人口带来新增贫困
我国城市贫困人口的产生主要有三个来源：一是国有企业改革造成的下岗、失业人员；二是进城务工而收入严重偏低的农民工；三是不具备转移条件而在城市落户农村劳动力。相较于农村贫困治理，城市贫困更棘手。由于城市的生活成本和市场化水平高，几乎所有的生活资料都要通过购买获得，生活底线弹性较小，需要足够的货币收入来保障基本生活。而城市贫困人口的人力资本水平和城市劳动力市场需求不匹配，容易陷入“低人力资本水平—低就业—低收入”的恶性循环中，这增加了城市居民陷入贫困的可能性。
3、贫困从农村向城市转移
在工业化和城镇化推进下，市场机制自发引导农村富余劳动力向城市流动。然而，进城农民工要从根本上改变经济状况融入城市具有一定难度。主要有三个方面因素：一是进城农民工自身素质技能致使其市场竞争力较弱，多从事劳动密集型行业，劳动收入增长空间小且不稳定；二是土地对于进城农民工的最低生活保障功能弱化，而城市社会保障和公共服务可能无法覆盖所有农民工，使处于城乡夹层状态的农民工面临更大的贫困风险。三是农民工多维贫困问题较为突出，如能力匮乏、权利弱化、精神生活贫乏、健康受损等。同时，农民工贫困代际传递问题凸显，教育贫困是导致农民工家庭及其贫困代际传递的关键因素，父代贫困导致子代发展机会被剥夺，导致阶层固化，增加了城市贫困的发生机率。
二、构建返贫风险监测预警机制
（一）信息收集处理机制
一是依托扶贫开发信息系统，建立返贫监测中心，主要负责对已脱贫农户的跟踪监测，强化对脱贫户家庭收入状况、返贫潜在风险和后续帮扶措施的信息提取，严防突发冲击导致返贫。二是建立自下而上的信息传导渠道，村级由专人担任预警员，通过建立电话、网络平台，畅通信息的收集、整理、反馈渠道。三是与农业、气象管理等有关部门协作，加强对自然灾害、气象灾害的预警，提前做好应对灾害的应急预案。四是利用原有的城乡医疗救助即时结算服务系统，完善医疗服务行为监管功能，新增针对贫困人口享受各项医保、兜底的系列报表，提示和预警贫困脆弱群体综合医疗保障落实情况。
（二）组织及人力配套机制
一是成立返贫预警工作中心，自上而下，层层推进。省市一级成立返贫预警工作中心，乡镇一级可设置办公室，村级设置联络站，促进信息的快速传递和工作的落实。推进信息员队伍建设，市、县、镇三级扶贫信息员均由专人担任，确保队伍的工作质量和长期稳定性。二是提高认识，树立“脱贫是政绩，防范返贫也是政绩”的思想。三是推进基层干部如村“两委”、驻村扶贫工作队、村扶贫专干、帮扶联系人等定期跟踪回访制度，第一时间发现返贫隐患。
（三）考核监督机制
将稳定脱贫情况列入脱贫攻坚目标考核之中，以考核促进预防返贫工作的开展实施。加强平时考核和过程考核，建立对贫困户信息、项目实施、资金监管、意见反映、举报投诉、预防返贫先期工作、返贫发生情况、返贫解决情况等实时监测考核。总体上来看，要建立三个层面的监督体系：宏观上建立中央专项巡察机制，不定期派出工作组，深入一线，以检查扶贫政策（包括应对返贫的相关政策）落实情况；中观上的监督是指省、市、县一级的监督考察机制，具体有扶贫领域问题线索定期报告制度、扶贫领域信访举报督办专项活动等形式；微观上的监督是指乡、村、户级别上的监督，发挥基层群众熟悉基层的优势，对扶贫工作中的人、财、物、事实施监督。
三、建立防止返贫动态帮扶机制
（一）防止返贫指标评价机制
重点关注家庭劳动能力和可支配收入两大指标。家庭有劳动人口且有劳动技能，有就业岗位且家庭收入大于各项必要的开支，这样家庭收入才能稳定达标。当一个家庭中出现劳动力减少、劳动技能丧失、失去就业岗位、收入骤减、支出骤增等情况时就要引起高度注意。系统要及时记录家庭劳动力及收入变动情况，动态测算家庭年人均纯收入，作为判断该家庭是否致贫返贫的评价参考依据。开展定期综合评价识别，将返贫风险监测的智能化与乡村干部实地走访排查相结合。随着人工智能和大数据技术的飞速发展，通过多种算法模型对返贫风险开展监测成为可能。驻村工作队、村组干部每月开展走访排查，进村入户开展风险等级评定工作，锁定返贫和新增贫困风险较大群体，纳入防止返贫预警识别范围；帮扶责任人定期走访挂钩贫困户，综合评估其生活水平及收入情况，对符合识别标准的纳入防止返贫预警识别范围；上级或同级部门通过调研督导、检查评估发现的问题户，对于符合返贫识别标准的也要纳入。
（二）群众内生动力激发机制
群众的自主发展与能力建设始终都是脱贫攻坚的目标指向和价值追求。一是增强脱贫人口自主发展意识和自主发展能力。对有劳动能力的贫困人口加强基本文化素质和劳动技能培训；对贫困家庭子女加大教育资助力度，阻断贫困代际传递；树立自立自强模范，发挥榜样示范带动作用。二是优化扶贫政策兑现方式，强化正向政策激励，采取以奖代补、事后奖补、劳务补助、以工代赈等方式，激发群众的劳动积极性。实施反向约束引导，健全奖勤罚懒机制。
（三）促进产业发展长效机制
建立紧密的利益联结机制，发挥扶贫主体之间的协同作用，形成合力预防返贫。一是发挥新型农村经营主体的引领作用。通过恰当的政策引导，将产业发展与扶贫相挂钩，鼓励民营企业、农村专业合作社、家庭大农场等农村经营主体解决贫困人口就业，带动周边群众稳定脱贫。二是深化农村地区改革，以土地使用产权等资源入股，发展多种形式的股份合作，保障贫困户享受同等的收益和共享发展机会，不断增加贫困群体的资产性收益。三是重点扶持当地产业发展，探索建立适宜当地发展的产业链。发展不同形式的产业扶贫，如特色养殖、特色种植、农村电商、光伏发电、旅游扶贫等项目，将农民增收和特色产业发展、农村环境改善联结起来，一举多得。
（四）风险防控保险保障机制
世界银行在研究中发现，80%以上的贫困人口属于暂时性贫困，原因是难以抵御各种突发风险的冲击，从而重新陷入贫困。所以，运用好社会保障、政策性保险、商业保险等手段，依靠完善的风险管理工具有效阻断返贫风险，力求将贫困增量减少至最低。完善基本医疗、大病保险和医疗救助间的协同机制；健全农村最低生活保障标准动态调整机制；加强特殊困难群体的社会救助与社会福利体系建设；鼓励地方政府与商业保险公司合作，积极开发并推广各种形式的防贫综合保险。
本文为2020年度中共重庆市委党校（重庆行政学院）校（院）级课题 立项编号：CQDX2020B—130