山东现代学院 山东济南 250014
摘要：农村土地制度，是实现农业农村现代化的基础性因素。目前我国农村承包地碎片化，对实现农业机械化、现代化是一个制约。所以应当按照以质定量、需求偏好、集中连片、三权分置等原则，进行重新分配承包地、整合土地承包权和经营权、建立承包地退出机制、完善土地流转制度等方面的耕地制度改革，以解决农村土地碎片化问题，为实现农业农村现代化创造条件、奠定基础。
关键词：小农户 承包地碎片化 形成逻辑 改革
党的十九大提出，要加快推进农业农村现代化，同时要求深化农村土地制度改革。要实现农业农村现代化，必须要有与之相适应的土地制度。目前，我国农村土地分散经营已经成为小农户经营的普遍模式。但是土地碎片化已经不适应新时代农业农村的发展，甚至成为制约农业农村现代化的瓶颈因素。所以，改革农村土地制度，逐步解决承包土地碎片化问题，是实现农业农村现代化的重要任务。
一、改革原则
在确保国家土地延包政策得以贯彻落实的前提下，尊重小农户的意愿，合理确定改革原则，稳妥推行农村耕地制度改革。
1、以质定量原则。要改变过去按照肥瘦、远近等以量定质的耕地分配制度，按照以质定量的原则重新调整农村承包土地。质，是指小农户承包土地收益保持不变或基本均衡。在这个“质”基本均衡的前提下，不追求数量、肥瘦、远近的均衡，合理确定小农户承包土地的数量和地块，尽可能的把一户的承包土地集中在一起。肥沃的土地可能要相应减少承包土地数量，贫瘠土地就要相应增加承包土地数量。
2、需求偏好原则。小农户在长期的农业生产实践中，都会形成自己的生产技术、种植习惯、经营习惯偏好，有的习惯于种粮，有的习惯于种水果，有的习惯于种菜，有的习惯于种药材，等等，这些偏好都内涵着小农户在技术、经营等诸多方面的专长和习惯养成。要进行承包土地制度改革，就必须尊重小农户的意愿，按照其需求偏好合理确定承包土地数量和地块，在适当的区域范围内形成农业产业内部分工，使粮油棉菜果、乡村旅游等各个产业都得到集中有序发展，从而更好的发挥土地效益。
3、集中连片原则。集中连片，是现代农业发展的客观要求，也是小农户自身发展的内在需求。集中连片至少有三大利好因素，一是可以有效增加耕地。小农户的土地连片以后，可以去除田埂、界沟等不必要的界标，至少可以增加5%左右的耕地。二是有利于培养种植大户。土地连片以后，能够有效发挥小农户的种植特长，集中种植农作物，形成规模效益。三是有利于机械化生产和社会化服务。集中连片种植，是社会化服务公司的最大偏好，也是小农户对机械化生产和社会化服务的基本需求。集中连片能够把公司偏好和小农户需求有效的凝结在一起，对于推动农业现代化是一个积极因素。所以，要按照集中连片的原则，把小农户的承包土地尽可能的集中在一起，形成规模优势。
4、三权分置原则。三权分置，是国家农村土地制度改革的重大创新。对农村集体来说，三权分置进一步落实了农村土地的集体所有权；对小农户来说，三权分置进一步稳固了土地承包权，放活了承包地经营权。也就是说，三权分置赋予了小农户更大的经营自主权。三权分置，一方面可以通过加强土地的集体所有权，来有效整合小农户的土地承包权和经营权，实现碎片化土地的集中连片经营。另一方面可以通过放活小农户的土地承包权和经营权，实现小农户土地的自主流转，形成适度的规模经营。
二、改革策略
形成较为合理的地块和连片稳定的产业结构，是实现农业现代化基本要求。要达到这样一个目标，必须采取科学合理的策略，对碎片化的耕地制度进行改革。
1、重新分配承包地。这虽然有一定的难度，但是小农户也有这方面的诉求。
其难度主要在于小农户长期经营形成的种植习惯、固定的种植结构和经营模式，特别是像果树等一些经营周期比较长的经济作物，可能要跨两个及以上的承包周期，这也是国家土地延包政策的一个重要关切。其实，这也是重新分配承包地的一个重要诉求。小农户既有稳固承包关系的愿望，更有解决土地碎片化实现连片经营的意愿。所以，在承包土地到期后，应当根据小农户的需求偏好，在尊重其意愿的基础上，突出其主导产业发展，整合其非主导产业用地，对承包土地进行重新分配，形成集中连片的耕地制度。
2、整合土地承包权和经营权。承包权和经营权，是家庭联产承包责任制赋予小农户承包土地的基本权利。这个权利是受法律保障的，不是靠行政命令可以掠夺和改变的。但是，整合土地承包权和经营权，可以有效改变土地碎片化的格局。实行三权分置，并不是形成三个相互独立的权利，而是一个有机统一的整体；也不存在弱化那个权利的问题，而是三者都得到强化。整合土地承包权和经营权，重点是要实现以地块合并为核心的土地整理。这种整合应当发挥农村集体和小农户两个方面的积极性。农村集体要发挥集体土地所有权功能，在与小农户充分协商的基础上，调整土地承包关系，整合土地经营权，把小农户零碎的承包土地整合在一起，或者把土地经营权向种植大户、新型农业经营主体集中，形成连片经营的新格局。同时也可以发挥小农户的积极性，以耕种便利为目标，引导小农户自主整合土地承包权和经营权。
3、建立承包地退出机制。兼业农民和新生代农民不断向城市转移，其在农村的承包地容易出现怠耕、弃耕和撂荒现象。对这样的承包户，应当引导其退出承包地，依法转让给有经营能力的承包户或新型农业经营主体。这就需要建立一套完善的承包地退出政策，一是要从法律层面，建立起全国性的法律法规制度，至少也要建立地方性的法规或规章，确保小农户退出承包地有法可依，对退出主体与承接主体要有明确的法律界定。二是要建立一套完善的承包地退出办法，对小农户退出承包地从申请到办结，要有严格的办理流程，确保程序严谨合法，保护好退出主体与承接主体的合法权益。三是要制定激励政策，确保退出承包地小农户在农村的各项权益得到保护和维护。四是要建立机制，把退出的承包地按照集中连片的原则进行整合，解决碎片化问题。
4、完善土地流转制度。在土地承包经营权确定的前提下，小农户关注的都是土地经营权。随着农业机械化、现代化的发展，小农户偏好于集中连片经营；流入土地的农户或新型农业经营主体更加偏好集中连片。国家提出的土地流转制度，其中一个重要的动因就是建立农村土地集中连片经营制度。在土地流转过程中，流出户关注的是土地收益，对集中连片关注度较低，而流入户则对土地经营收益和集中连片都有较高的关注度。基于这样一种现实，应当从三个方面进一步完善土地流转制度，一是要把集中连片作为土地流转的一个重要原则，规范土地流转行为。一方面要向经营大户、家庭农场等有连片经营能力的经营主体流转，另一方面要尽可能的避免非农化、非粮化流转，确保国家粮食安全。二是要集中打击通过土地流转套出国家政策的欺诈行为，应当从法律制度上杜绝漏洞，依法保护国家利益和小农户权益。三是要建立土地再流转制度，对流转经营不善或有意再转让的土地，应当通过再流转实现土地的有效经营。一方面农村集体可以收回转让的土地，集中再转让给其它经营主体，另一方面可以在村集体的监督下，土地经营主体自行转让。不管采取那种再转让方式，都要依法保护转让各方的合法权益，尤其要保护好原承包户和村集体的权益不受侵犯。
参考文献：
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2、张克俊、李明星：《关于农民土地承包经营权退出的再分析与政策建议》，《农村经济》2018年第10期第9-15页；
3、臧良震、苏毅清：《耕地细碎化问题研究述评及启示》，《生态经济》，2019年 第1期第79-83页；
4、郧宛琪、朱道林、梁梦茵：《解决土地碎片化的制度框架设计》，《地域研究与开发》2015年 第4期第111-115页。
1作者简介：王秀然，女，（1965-），山东乳山人，山东现代学院副教授、经济师，研究方向：农村社会学。
2本文是山东省社会科学规划研究课题“乡村绿色产业高质量发展指标体系构建及其应用研究20CPYJ26”的成果之一。