四川省不动产登记中心（四川省地政地籍事务中心） 四川成都 610072
2017年起，四川省开展基础设施工程项目建设用地的实地踏勘和调研论证。在这些论证中，仅高速公路项目就超过几十项，涵盖了全省，涉及范围较广、总占地面积较大。几年的踏勘论证实践，基础设施建设、尤其是高速公路建设，要实现节约集约用地和耕地保护，就要从项目踏勘论证做起。
1.系统而有针对性的论证内容
1.1合理确定项目的设计标准，从基础上保证项目减少占地。
通过阅研项目可行性研究报告、初步设计等有关文件资料和实地踏勘项目现场。专家组发现，有的项目设计建设标准过高。如：有的项目为提高设计标准，对交通流量预测分析不合理，设计时速偏高，路基宽度过宽。因此在论证中专家组就会要求建设方合理进行交通流量预测分析，对所处的地形条件研究，科学确定设计时速和路基宽度，科学合理的用地。
1.2作好路线方案比选和项目平纵面设计，是保证项目合理用地的关键。
实践中，有的项目设计单位对严格耕地保护重视不够，在项目研究和设计中，一味地强调行业对项目技术与经济比较的要求，没有把土地资源列为重要因素来进行比较，没有考虑让线路尽量地避让耕地和永久基本农田。因此，专家在论证中就要求下阶段设计中进一步优化路线方案和平纵面设计，要求路线方案包括局部路段工程方案的比选，在考虑功能定位、经济效益、建设条件、生态红线、自然保护区的同时尽可能选择占耕地、永久基本农田少的路线方案；尽量采用低路堤、浅路堑的方案，严格控制高填深挖，适度地增加桥梁和隧道的长度和比例；在山岭重丘地区的项目傍山布线的，线位适当上移，减少大量占用山谷中仅有的耕地，同时采用半路半桥和半路半隧的方案，减少路基高填方占用过多耕地。
1.3 减少路基占地宽度，是保证节约集约用地和严格保护耕地的重点。
路基工程占地一般为项目总用地约80％，论证中专家对于路基工程设计，要求在穿越耕地和永久基本农田集中区域时，有条件的要尽可能采用架设桥梁通过的方案。同时，要求对路基工程采取设置挡墙等收缩坡脚的工程防护措施，合理地设置护坡平台，采用节地型的排水沟，控制征地界址宽度等，尽量避让优质集中连片耕地。
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图1 路基工程I断面示意图
1.4 合理确定互通立交设计，是节约集约用地和严格保护耕地的重要措施。
互通立交工程占地一般为项目总用地约15％，论证中专家对项目主体功能中互通立交的数量优化涉及要求尤为严格，对于互通立交设计，则要控制互通立交设置的数量，合理确定互通立交的位置和型式，将互通立交尽可能地布设在荒山、荒坡地，减少占用耕地和永久基本农田。
1.5 合理确定沿线服务设施，是保证节约集约用地和严格耕地保护不可或缺的内容。
项目沿线服务设施用地约占总用地的5％，但却是容易产生不合理用地的环节。有不少项目的服务区、停车区设置面积，不管交通量大小均采用高限指标值，有的甚至超标准在服务区建酒店和洗浴等设施；有的项目服务区、停车区设置过密；有的项目将服务区、停车区设置在耕地区域，占用耕地或永久基本农田。专家在论证中要求有条件的应尽量合并设置，按标准要求控制用地数量，并尽量不在耕地区域设置等。在参与论证的高速公路项目中，通过上述措施核减用地平均超过10％，可以说在节约用地特别是保护耕地方面取得了显著的成效。
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图2 路基工程II断面示意图
2.进一步增强了全社会的耕地保护意识
专家组的实地踏勘和调研论证过程，同时也就是宣传土地管理法律法规的过程，对于增强有关方面节约集约用地和严格耕地保护意识，转变公路设计和节约建设用地的观念，规范建设用地行为，发挥了积极的作用。多年来，各地高速公路工程项目单位建设用地逐年减少，如双向四车道高速公路项目，不少地方主管部门及建设单位和设计单位，对专家组的项目论证，强调客观理由和技术与经济比较多，从2020年开始情况发生了转变，各地各单位的节地意识不断转变，认可宁愿适当增加投资也要减少用地和保护耕地，避让永久基本农田。
3.专家论证工作制度还需不断完善
近几年专家论证工作虽然初步取得了一定的成效，但由于是一项新的工作，仍需要进行全面深入的探讨，探索建立和完善工作制度，不断提高工作质量和水平。首先，建立相应等级的专家库，吸收对工程技术、建设用地指标和土地保护有丰富经验且有精力的专业人员参加。其次，规范项目上报有关文件资料的内容与深度，做到齐备、符合要求，并提前送达专家，以便专家有充足的时间进行阅研和准备书面意见。再次，专家论证工作要提前介入、关口前移。如在项目用地文件上报自然资源部之前就进行专家论证，既可以优化机关工作流程，又方便建设单位和设计单位优化设计。由于审批权限下发，大部分项目都由各省负责，且各省把关水平参差不齐。加强各省自然资源部门间开展工程项目建设用地的初审或预审工作的相互联系也尤为重要。第四，项目整改方案上报时应交专家帮助审核，看是否落实相关整改措施。提出意见供主管部门批复时参考。当前加快行业工程项目建设用地指标的修订工作势在必行，如公路工程项目建设用地使用的还是依上世纪的情况为背景制定的标准。笔者认为，修订工作要坚决贯彻落实国发（2008）3号文件的要求，采用先进的工艺技术，提高用地指标的水平。同时，要加强对建设用地指标的宣传贯彻和业务培训工作，使建设设计单位能够正确理解和掌握运用建设用地指标。
4.全社会都来关注土地资源节约
土地是不可再生的资源，不像能源和矿石可以高价购买，土地的价值和重要地位今后将会“节节升高”。面对人多地少、经济发展建设用地需求不断增加的严峻形势，国家有关部门应进一步加强对土地资源形势认识的宣传力度，让全社会形成共识，高度重视节约集约用地和严格耕地保护，落实最严格的节约用地制度和最严格的耕地保护制度。首先，各级有关主管部门，必须牢固地树立和落实科学发展观，严格土地管理。地方各级人民政府和有关部门的领导，必须正确处理地方经济发展与土地资源承受能力的矛盾，充分认识严格执行国家土地管理的法律法规和用地指标的重要意义。其次，各行业主管部门和建设单位、设计单位必须在工程建设中转变观念、创新设计理念、科学规划、精心设计，合理利用土地资源，千方百计地采取措施减少工程占地和保护耕地，提高土地利用率。再次，应提请国家有关主管部门，将工程项目建设用地合理性分析在项目可行性研究报告中与节能一样单列篇章，在项目技术与经济比较中，增加土地资源的因素，进行综合比较。