顾艳斌
上海市宝山区建筑管理所
为积极对标新形势下上海市全面落实优化营商环境4.0版改革要求，创新开展招投标管理工作，加快提升招投标管理工作服务“十四五”经济社会发展大局的质量和水平，助推科创中心主阵地建设，现将进一步规范宝山区建设工程招投标市场治理的工作研究报告如下：
一、招投标市场历史沿革和发展现状
上世纪80年代初，我国在建设领域引入市场竞争机制，试行招标投标制度。在试行经验的基础上，《招标投标法》于1999年8月30日正式通过并公布，2000年1月1日起施行。之后，2012年施行的《招标投标法实施条例》进一步细化、统一了操作规范。20年来，招标投标制度在工程建设领域广泛应用，对深化投融资体制改革、优化资源配置、节约公共资金、预防惩治腐败等发挥了重要作用。
宝山区于1988年12月成立招投标管理办公室，开始试行招标投标制度，并于1999年6月建立“建设工程交易有形市场”，较好地解决了工程承发包过程中信息渠道不畅、交易透明度不高等问题，为建筑市场主体提供一个集中、公开交易的场所，使建设工程交易由无形到有形，由隐蔽到公开，由无序到有序，有效地促进了宝山区建设工程招投标市场的规范运作。自2018年起上海市逐步推广电子化招标。目前，宝山区施工（公路、水运、水利等项目除外）和监理招标投标活动已实现发布招标公告、下载招标文件、提交投标文件、开标、评标、中标候选人公示、招投标情况书面报告归档等全流程电子化，扭转电子和纸质招投标双轨并行的局面。近年进场交易的招投标活动基本数据如下：
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从近年基本数据可以看出，建设工程招投标市场对宝山区经济影响巨大，是稳增长、调结构、惠民生的重要抓手和推动经济高质量发展的重要载体。
随着实践和形势不断发展，尤其是新冠肺炎疫情对经济社会的冲击后，我们应深刻认识到当前形势下创新开展招投标工作的紧迫性和重要性。在“世界百年未见之大变局”之际，应积极探索、精准施策，充分发挥招投标对深化供给侧结构性改革、促进经济高质量发展的政策功能，进一步助推宝山区科创中心主阵地建设，切实把区域经济发展的巨大潜力和强大动能释放出来。
二、主要问题分析
经过多年实践发展，招投标制度不断健全完善。但当前仍有一系列亟待解决的问题，需要继续加强和改进，主要分析如下：
（一）诚信体系建设有待完善
一是当事人权责落实不到位。招标人主体责任没有确立。如招标人是招投标活动的发起主体，在招投标活动中处于主导地位。以往招标人收到异议，因法定代表人重视度不够，未及时自查，草率回复异议，进而引起投诉的情况时有发生。
二是市场主体自律意识不强。投标单位借用资质参与投标情况屡有发生。虽然目前上海市已统一要求投标单位的法人或者项目经理开标环节到场，但未经“项目经理答辩制度”火炼真金，导致一些不良企业“鱼目混珠”。
三是违法违规行为易发多发。围标串标违规现象时有发生，手法不断翻新，行为更加隐蔽。如上海市住建委2020年经缜密调查，集中处罚一批串通投标案件，共计立案200余起，对近60家涉案企业，近70名涉案责任人员作出行政处罚，罚款金额总计超过7500万元。其中虽未涉及宝山区的项目，但足以警示我们招投标市场“水下暗流涌动”。
（二）电子化程度有待提高
一是招投标类别尚未全覆盖。设计、勘察、一体化以及除房屋建筑和市政公用以外的专业工程施工招投标活动，由于工程计量和计价规则不统一等客观原因，电子化开发进展受限，需加强顶层设计，逐一落实、分布推进。
二是信息系统开发纵深不足。目前招投标电子化系统仅限于完成从发布招标公告至完成中标备案。尚未实现对中标后合同签订、履约管理以及招投标过程中异议投诉处理的电子化。财政投资工程中标合同内容及变更情况未完整公示，不利于社会监督发挥作用。
三是日常监管效能有待提高。2020年8月28日，司法部定向征集意见的《中华人民共和国招标投标法（修订草案送审稿）》明确要求依法必须招标项目原则上应当采用电子招投标方式，强化电子招投标系统规范化建设，并对电子招投标程序作了完善。新要求对传统监管模式带来了新挑战，需加快行政监督方式手段的电子化、智慧化，提高招投标日常监管效能。
（三）评标过程管理有待加强
一是代理机构行为亟待严格规范。传统评标模式由于有大量人工统计、分析、计算等辅助性工作实际需要，本市统一规定允许不超过2名招标代理机构工作人员进入评标场所，辅助评标委员会工作，潜在影响专家独立评审。随着电子招标投标系统升级，计算机辅助评标功能逐渐完善，评标委员会已具备独立评审条件。
二是评标专家行为缺乏有效约束。存在部分评标专家“滥竽充数”“懒政惰政”情形。传统模式下，评标委员会集体围坐在一起评标，工作环境容易互相干扰，关键问题容易被其他评委意见左右，个别专家甚至还根据其他专家打分情况调整自己分数。
（四）标后履约尚未闭合管理
“建筑市场”和“施工现场”相互约束机制还未完全建立。目前亟需强化标后合同履行情况监管，解决招投标与合同履行脱节问题。本市2020年招投标专项检查中发现，部分项目在招投标工作结束后，将投标文件中承诺的工程造价、质量、工期、材料、设备供应等合同内容抛置脑后，重新商议私下条款，另行签订所谓的“附加合同”，使招投标工作流于形式。
（五）工程造价难以有效控制
一是招投标过程中存在不平衡报价现象。招标不仅仅是招“施工企业”，更重要的是招“价格”。目前工程量清单模式下，大部分工程实行“控制量、指导价、竞争费”的办法，采用的是单价合同。而不平衡报价是施工企业一种投标上的策略，导致价格失真，有时由于工程量少算、漏项、设计变更、签证等原因引发索赔，甚至出现低价中标，高价结算情形。二是社保费用结算时争议较大。大部分的工程施工人员为流水作业，社保费用又是按月缴纳，无法准确计算其在单个项目实际发生的费用。
三、具体工作措施
面对招投标制度“推动经济高质量发展”的新要求，招投标市场治理工作应准确识变、科学应变、主动求变，从电子化交易、透明化服务、数字化转型方面下功夫，着力打造阳光规范的招标投标市场环境，推动交易流程、公共服务、行政监督的透明化、规范化和智能化。
（一）创新监管手段，加强对市场主体的管理
1.对招标人的措施
一是加强主体责任，规范投诉处理。规范招标人对招标投标活动异议和投诉的处理流程，保护招投标当事人的合法权益。要求招标人书面答复应经其法定代表人签字，确保主要领导及时了解情况。二是加强履约管理，规范合同签订。引导招标人在招标文件中明确拟签订合同的主要条款，并根据不同建设工程的特点及具体情况细化专用条款内容。
2.对招标代理机构的措施
试点禁止招标代理机构工作人员进入评标场所。进一步保证评标在严格保密的情况下进行，确保评标过程中评标委员会不受任何干预和影响，同时要求招标人和招标代理机构以书面形式提供项目背景、特点、需求以及评标所必需的信息，并存档备查。
3.对投标单位的措施
一是加强行业宣传，巩固整治成果。继续做好行业刑罚案例警示宣传教育工作，加强市场主体诚信意识、自律意识。二是试点项目经理答辩。由评标委员会在通过初步评审的投标人中随机抽取，被抽取参加答辩的项目负责人未在规定时间参加答辩，或在答辩时对投标文件不熟悉，经评标委员会判定不通过的，其投标文件不再进行后续评审，起到遏制围标串标行为以及技术标方案竞争择优效果。
4.对评标专家的措施
加强现场管理，完善功能布局，实现电子评标专家“独立工位”评审。变“面对面”为“背靠背”，每位专家有相对独立分隔的空间，减少互相干扰，促进评标委员会组长、秘书长、成员独立评审、各自打分，客观、公正履职。
（二）推进流程再造，加快招投标全周期管理
率先实践公路养护工程电子标新流程。该流程对标世界银行营商环境测评指标，是对招标业务的流程再造，跟现行的模式有较大区别：至少提前1个月发布招标计划公告，编制标书时间从20天压缩到10天，标后合同签订内容、异议投诉内容、甚至合同变更内容也全部网上公示，实现项目全生命周期管理。在投标环节要最大限度的放开市场准入；评标时体现“物有所值”；在整个招标全过程要做到电子化及信息公开，甚至要明确答复每个未中标人未中标的原因；并建立高效透明的投诉处理机制。
（三）严格专家管理，提高评标效率和透明度
一是向专家宣贯评标工作规范。统一评标程序和要求，保障评标工作质量。二是利用计算机系统辅助评标。最大程度减少人为干预因素，自动计算合理最低价。三是对评标专家不良行为进行诚信记录管理。一年内累计扣分满40分的，予以继续教育；违规行为严重的，暂停三个月评标资格；有违反行为的，清除出专家库。
（四）市场现场联动，推行全过程监管和服务
1.事前服务措施
加强政策宣贯，畅通咨询渠道。及时为市场主体释疑解惑。引导招标人在招标文件中明确拟签订合同的主要条款，并根据不同建设工程的特点及具体情况细化专用条款内容。
2.事中监管措施
加强智慧监管，实施精准打击。扩大围标串标甄别范围，对进场交易的政府投资项目实现全覆盖。通过对电子投标报价文件信息相同性分析、组价相同性分析、工料机相同性分析，及时发现异常情况，实施更加有效的精准打击，遏制招投标违法违规行为，保护诚信投标人的合法权益。
3.事后监管措施
开展专项整治，加强履约管理。市场现场联动，强化对中标结果与承发包合同签订、关键岗位管理人员到岗履职、暂估价专业工程二次招标情况的联动检查，打击挂靠、转包、违法分包行为：一是检查是否存在招投标前进场施工，严肃查处排斥潜在投标人及围标、串标的行为；二是检查是否存在工程合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款与招投标文件内容不一致；三是检查施工中标单位、分包单位的企业资质、人员资格是否符合标准；四是检查建设单位是否将工程肢解发包给多个单位，或是施工企业存在挂靠、转包、违法分包的行为；五是检查施工单位关键岗位管理人员是否按规定到岗履职。
四、工作建议
根据《招标投标法》修订进展，着力重构招标主体依法自主决策交易，自担终身法律责任，招标代理与评审专家公正参谋咨询，投标人公平竞争交易，行政和公众事中事后协同监督的市场公平竞争交易机制。
（一）持续优化营商环境
一是畅通异议投诉渠道。结合全面推行电子招标投标，实现依法必须招标项目均可通过电子招标投标交易系统在线提出异议和作出答复，内容全部公示，接受社会监督。二是加大信息公开力度。提前发布招标计划公告，进一步开放市场，吸引更多潜在投标人参与竞争。建立社会监督员和社会开放日机制，提高社会公信力和透明度。三是完善市场信用体系。研究在招投标行业监管的基础之上加强综合制衡，市场与现场联动，构建部门间信用联合惩戒机制，营造“守信者一路绿灯，失信者处处碰壁”的建筑市场氛围。
（二）切实提升监管效能
一是划清市场主体“边界线”。厘清招标人、代建单位、招标代理、投标人、评标专家和监管部门（含其他相关职能部门）等招标投标活动参与各方的“权责清单”，引导引导市场主体正确行使权利。二是推进行政监督“智慧化”。打败小偷的不是警察，而是移动支付。打击围标串标行为，要靠智慧监管。升级招投标大数据智慧监管系统，增设投标单位近年报名记录查询入口，增设暂估价工程查询、统计入口，满足区级监管部门创新监管需要。三是增加合同履约“透明度”。招标人应在招标文件中明确不允许分包范围，投标单位应在投标文件中明确拟分包单位，事后不得另行分包。合同价款及计价方式等应当与招标文件和中标人的投标文件内容一致。引导承发包双方严格按照合同约定开展工程款支付和结算，推行施工过程价款结算和支付，加强合同价款变更及履约监管。
（三）加快工程造价改革
一是改进工程计量和计价规则。做好顶层设计，“书同文、车同轨”，统一规则和计算口径。二是加快推行全过程咨询。从立项到竣工各个阶段的工程造价咨询服务由一家单位负责，最后由第三方对整个项目的工程费用进行结算审核并进行财务审计。三是搭建公共服务平台。鼓励企事业单位发布市场价格信息，供市场主体选择。四是建立工程造价数据库。让“大数据”为概预算编制提供依据。五是改为全费用综合单价（人+材+机+管+利+一定的风险费用+措施费+规费+税金）。使招投标中报价更简单，施工中支付更明确，工程结算、审计时少争议。六是社保费用作为竞争性费用，闭口包干。通过专用账户，由总包单位负责结合农民工实名制管理，按实为施工人员缴纳社保。